Аналіз експертами Програми положень «Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України»

1. Варто зауважити, що детальний аналіз експертами Програми положень «Дорожньої карти» засвідчує, що ряд рекомендацій, закладених у ній, не потребують вжиття заходів для їх впровадження. Зокрема це стосується рекомендації стосовно якості поданих законопроектів (№3-5). Чинний на сьогодні Регламент ВР України ( далі – Регламент) надає можливості для виконання тих заходів, які закладені у вказаних рекомендаціях. Зокрема в Регламенті передбачено, що кожен пропонований законопроект на стадії включення його до порядку денного піддається ґрунтовній експертизі відповідних комітетів Верховної Ради на предмет:

  • впливу на показники бюджету та відповідності Законам, що регулюють бюджетні відносини (зокрема це стосується наявності та повноти фінансово-економічного обґрунтування законопроекту);
  • відповідності міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері євроінтеграції;
  • відповідності вимогам антикорупційного законодавства;
  • відповідності положенням Конституції України, крім випадків внесення змін до Конституції України.

Крім того, законопроект на етапі попереднього розгляду може бути направлений для отримання висновку від комітету, що відає питаннями регламенту, щодо його відповідності Регламенту ВР України.

До компетенції структури Апарату ВР України з первісної реєстрації законопроектів не належить функція сутнісного розгляду поданих законопроектів, як це пропонується в пропозицій №3 «Дорожньої Карти». На сьогодні є достатньо важелів для того, щоб на стадії попереднього розгляду законопроектів комітетами, використовуючи інструмент прикінцевої реєстрації, примусити ініціаторів законопроекту внести необхідні зміни до поданих документів, і після цього пройти знову первісну реєстрацію.

  1. Рекомендація № 7 щодо передбачення часу для розгляду законопроектів, ініційованих народними депутатами, не є доцільною. Наприклад, за час роботи восьмого скликання Парламенту частка законопроектів, суб’єктами законодавчої ініціативи яких є народні депутати, складала 76,5% серед загальної кількості. На думку експертів Програми, зазначений показник не може свідчити про брак часу на опрацювання законопроектів зазначених суб’єктів законодавчої ініціативи.
  2. Рекомендація № 15 стосовно предмету та можливих тем депутатських запитів та звернень також не є доцільною, оскільки пропонування, висвітленого в ній рішення, належить до компетенції Конституційного Суду, а не міжнародних організацій технічної допомоги. На сьогодні система реєстрації та опублікування депутатських запитів вже функціонує. Також на стадії опрацювання перебувають заходи щодо реєстрації та публікації депутатських звернень.
  3. Вимога щодо щорічних звітів омбудсмана унормована положеннями Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Тому виконання рекомендації № 21 залежить виключно від політичної волі парламенту і не потребує додаткових заходів щодо її впровадження.
  4. Щодо рекомендації № 44: європейський досвід засвідчує, що статус парламентської опозиції більшою частиною не є унормованим. В чинному Регламенті наявні позиції, які дозволяють депутатським фракціям та групам, які не входять до складу коаліції, мати можливість донести до зали та виборців свої вимоги та пропозиції. Це, насамперед, процедурні рішення: наприклад конституційна можливість розгляду питання про відповідальність уряду ухвалюється третиною від конституційного складу парламенту.
  5. Рекомендації № 42-43, вочевидь запропоновані для обмеження права доступу помічників Верховної Ради до приміщень Верховної Ради та інших державних установ, що не є достатньою причиною включення їх до «Дорожньої карти».
  6. Виконання рекомендацій № 45-47 не потребує утворення додаткових інституцій, а може бути одним з функціональних навантажень Погоджувальної Ради депутатських фракцій та груп (далі- Погоджувальна Рада). В такому разі Апарат Погоджувальної Ради може утримуватись за рахунок витрат на секретаріати цих фракцій та груп.

Додаток

Перелік рекомендацій «Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України»

  1. Необхідно схвалити концепцію законодавчого процесу «від початку до кінця», яка базуватиметься на значно посиленій координації між ініціаторами законодавства у Кабінеті Міністрів України, Адміністрації Президента України та Верховній Раді України;
  2. Офіційному внесенню Урядом до ВРУ будь-якого важливого законопроекту має передувати подання до профільного комітету ВРУ так званої «Білої Книги» - документа, що пояснює політичні цілі запропонованого законопроекту та заходи, які пропонується здійснити. «Біла Книга» повинна бути обговорена на засіданні комітету, за результатами якого видаватиметься відповідний висновок;
  3.  Зареєстрованими можуть бути виключно законопроекти, які відповідають вимогам статті 92 Регламенту ВРУ та супроводжуються достовірними пояснювальною запискою та фінансово-економічним обґрунтуванням (повинна бути дотримана відповідність законопроектів принципам бюджетної нейтральності, конституційності, відповідності зобов’язанням в рамках Угоди про асоціацію тощо);
  4.  Апарат Верховної Ради повинен проводити ґрунтовний аналіз кожного запропонованого законопроекту на предмет уникнення дублювання (або суперечності) з існуючим національним законодавством. У реєстрації повинно бути відмовлено у разі невідповідності законопроекту формі та вимогам, встановленим статтями 90 та 91 Регламенту ВРУ;
  5. У структурі Апарату ВРУ повинен бути створений окремий підрозділ, до сфери компетенції якого відноситимуться питання дотримання положень Регламенту ВРУ, а також перевірка усіх законопроектів на предмет відповідності нормам Регламенту до офіційної реєстрації;
  6. Після початку роботи кожної наступної сесії ВРУ необхідно проводити відбір 20 законопроектів, ініційованих народними депутатами, які в подальшому розглядатимуться Верховною Радою. Для включення до переліку обиратимуться 20 депутатських законопроектів з числа усіх зареєстрованих за пропорційним принципом у відповідності до кількісного складу фракції/групи;
  7. У графіку кожного пленарного тижня та в графіках роботи комітетів повинен бути передбачений час для розгляду законопроектів, ініційованих народними депутатами;
  8. Положення Регламенту Верховної Ради повинні бути переглянуті у частині гарантування достатньої кількості часу для розгляду законопроектів комітетами ВРУ;
  9. Кадрові потреби комітетів та потреби в експертизі повинні бути предметом регулярного перегляду та супроводжуватися забезпеченням необхідними ресурсами;
  10. Календарний план роботи Верховної Ради повинен бути переглянутий у контексті запровадження об’єднаних пленарно-комітетських тижнів та відмови від тижнів, цілком присвячених роботі у комітетах;
  11. Підхід до організації роботи Погоджувальної Ради з питань формування порядку денного роботи парламенту повинен бути переглянутий. Засідання Погоджувальної Ради повинні відбуватися у закритому для ЗМІ режимі;
  12. Пропонується розглянути можливість створення (організації) системи роботи групи спеціальних парламентських кореспондентів, яка б включала в себе постійне представництво у парламенті політичних кореспондентів – представників ключових ЗМІ держави;
  13. Процедури ухвалення законодавства у Верховній Раді слід переглянути з метою запровадження системи голосування за звичайні закони простою більшістю за умови наявності кворуму. Мінімальний кворум для ухвалення законів має бути встановлений у відповідності з міжнародними нормами. Вимога щодо абсолютної більшості голосів повинна бути збережена для ухвалення особливих законів виняткової важливості, перелік яких слід визначити з урахуванням міжнародної практики;
  14. Верховна Рада України разом з Кабінетом Міністрів України повинні розробити уніфікований формат та структуру щорічних звітів міністерств щодо результатів реалізації відповідних програмних документів. Зазначені звіти подаватимуться на розгляд ВРУ та складатимуть основу здійснення нагляду за реалізацією політики у відповідній сфері;
  15. . Необхідно розробити чіткі інструкції для народних депутатів щодо предмету та можливих тем депутатських запитів і звернень. Необхідно запровадити систему реєстрації та публікації депутатських запитів та звернень, а також отриманих відповідей;
  16. Кожен комітет Верховної Ради повинен щорічно розробляти та затверджувати річний робочий план здійснення нагляду (контролю) за виконавчою гілкою влади, що дозволить здійснювати контрольні повноваження системно, а не ситуативно;
  17. У структурі Верховної Ради наступного скликання пропонується передбачити меншу кількість комітетів (орієнтовно 20), які повинні чітко співвідноситись зі сферами відповідальності міністерств;
  18. Для забезпечення пропорційного представництва народних депутатів у парламентських комітетах та парламентських делегаціях пропонується, починаючи з наступного скликання Верховної Ради, запровадити методику розподілу посад за принципом «Д’Ондта»;
  19. Пропонується розглянути можливість запровадження у Комітеті Верховної Ради з питань бюджету інституту «доповідача», з його подальшим можливим поширенням на роботу інших комітетів;
  20. Відповідні комітети ВРУ повинні здійснювати більш змістовний аналіз та супроводження звітів, які надходять до ВРУ від Рахункової Палати України;
  21. Уповноважений ВРУ з прав людини (Омбудсмен) повинен доповідати у Верховній Раді щорічні (а у разі необхідності - спеціальні) звіти, які повинні відповідним чином схвалюватись та супроводжуватись у відповідності до положень Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»;
  22. У відповідності до Плану заходів «Відкритий парламент», необхідним є забезпечення права громадян України коментувати законопроекти, які зареєстровані у ВРУ та є предметом громадського обговорення (з використанням, серед іншого, WEB інтерфейсу та новітніх ІТ засобів);
  23. Необхідно розробити та схвалити стратегію переходу до електронного парламентаризму, включаючи середньострокову стратегію Інформаційних та Комунікаційних технологій (на 3-5 років). Необхідно передбачити відповідні ресурси, направлені на підвищення рівня прозорості та ефективності парламентських процесів;
  24. У співпраці з Адміністрацією Президента України та Кабінетом Міністрів України необхідно розробити стратегію переведення у цифровий формат документообігу, пов’язаного з законодавчим процесом у рамках «законодавчого трикутника»;
  25. З метою забезпечення впровадження стратегії переходу до електронного парламенту необхідним є поступове збільшення чисельності відповідних ІТ спеціалістів. Працівникам ВРУ, відповідальним за інформаційні технології, необхідно забезпечити можливості ознайомлення з кращими світовими практиками та обміну передовими технологіями у сфері електронного парламентаризму;
  26. Верховна Рада України повинна розробити та схвалити «цифрову» стратегію, яка б дозволила створити сучасну службу з питань інтернету та соціальних медіа із залученням команди досвідчених експертів з метою підвищення популярності он-лайн платформи ВРУ;
  27. У світлі такої реформи доцільним є проведення дослідження та здійснення інвестицій в відповідні системи кібербезпеки;
  28. Верховна Рада України повинна розробити та схвалити всеохоплюючу комунікаційну стратегію (з визначенням основних аудиторій, каналів донесення інформації та інформаційних продуктів) та брендингову стратегію інституції, яка б визначала довгострокові цілі у здійсненні комунікаційної політики, визначенні характеру комунікації та інформаційних сигналів;
  29.  Необхідно переглянути структуру підрозділу ВРУ, відповідального за здійснення комунікаційної політики та здійснити кроки з подальшого реформування, зокрема у частині об’єднання формально незалежних медіа у структурі апарату ВРУ. Працівникам ВРУ, відповідальним за комунікаційну політику необхідно забезпечити можливості ознайомлення з кращими світовими практиками та обміну передовими технологіями у зазначеній сфері.
  30. Необхідно ухвалити новий закон про імплементацію Угоди про асоціацію між Україною та ЄС та впровадження норм права ЄС замість застарілого Закону України «Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства ЄС»;
  31. З метою кращого упорядкування законодавчого процесу Верховна Рада, зокрема Комітет ВРУ з питань європейської інтеграції повинні розробляти та схвалювати щорічні плани роботи з питань наближення законодавства (у тісній співпраці з КМУ та народними депутатами);
  32. ВРУ вправі очікувати, що усі законопроекти, які подаються до ВРУ Кабінетом Міністрів супроводжуватимуться пояснювальною запискою (довідкою, висновком) щодо його відповідності зобов’язанням в рамках Угоди про асоціацію. ВРУ дотримуватиметься цього ж принципу під час проведення пленарних засідань;
  33. Спроможність комітетів ВРУ у сфері наближення українського законодавства до права ЄС повинна бути підсилена, зокрема шляхом визначення у кожному комітеті відповідальної особи за таку роботу, з урахуванням необхідності підвищення рівня співпраці між комітетами ВРУ та Комітетом з питань європейської інтеграції;
  34. У відповідності до зростаючої спроможності Секретаріату Кабінету Міністрів, та метою забезпечення здійснення кваліфікованої експертизи щодо відповідності праву ЄС та зобов’язань в рамках Угоди про асоціацію необхідним є посилення кадрового потенціалу Апарату ВРУ, а також Секретаріату Комітету ВРУ з питань європейської інтеграції. Відповідним працівникам необхідно забезпечити можливості ознайомлення з кращими практиками ЄС та обміну передовими навичками у зазначеній сфері (розробка законопроектів, впровадження та моніторинг реалізації наближеного законодавства, оцінка недоліків у законодавстві).
  35. Право Верховної Ради на формування операційного бюджету установи повинне поважатися де-юре та де-факто. Разом з тим, кошторис ВРУ та його виконання повинно бути предметом ретельного аудиту, що проводитиметься Рахунковою Палатою України (наприклад – один раз на скликання);
  36. Уся нормативно-правова база документів, які регламентують роботу Апарату ВРУ повинна бути консолідована в єдиний звід внутрішніх правил, у тому числі щодо проведення кадрової політики;
  37. Усі адміністративні одиниці Верховної Ради України, включаючи бібліотеку ВРУ та Інститут законодавства, повинні буди консолідовані та стати частиною посиленої структури Апарату ВРУ;
  38. У структурі Апарату ВРУ повинна бути створена цілковито оновлена сучасна Кадрова Служба;
  39. Необхідно розробити всеохоплюючу стратегію розбудови кадрового потенціалу ВРУ, яка передбачатиме, у тому числі, достатнє ресурсне забезпечення навчальних програм, включаючи підвищення рівня володіння іноземними мовами, індивідуалізовані плани кар’єрного зростання у поєднанні з впровадженням системи проведення регулярного оцінювання. Необхідними є розробка та впровадження системи кадрової мобільності;
  40. Короткострокове стажування з огляду на умови працевлаштування слід відокремити від стажування державних службовців. У відповідності до міжнародної практики проходження стажування не повинне мати наслідком обов’язкове працевлаштування;
  41. Верховна Рада України у довгостроковій перспективі може розглянути можливість переходу до створення системи відокремленої парламентської державної служби;
  42. Усі помічники народних депутатів (незважаючи на те, чи їх робота оплачувана чи вони працюють як волонтери) з метою дотримання принципу прозорості парламенту, повинні мати затверджені посадові інструкції, які визначають роль та повноваження таких помічників та відповідним чином реєструються Управлінням кадрового забезпечення Апарату ВРУ. Зазначене є підставою для надання таким помічникам права доступу до приміщень ВРУ;
  43. Слід розглянути можливість визначення реалістичної, проте невеликої кількості помічників для одного депутата, яким би ВРУ видавала відповідне посвідчення.
  44. Рішення щодо врегулювання статусу парламентської опозиції повинно бути прийняте якнайшвидше;
  45. У структурі Апарату ВРУ повинен бути створений окремий підрозділ з питань міжпартійного діалогу (посередницький відділ), який забезпечуватиме підтримку та координацію діяльності міжфракційних угруповань, скликатиме зустрічі та наради представників політичних партій з метою подолання суперечностей, що виникають в рамках законодавчого процесу, виступати в ролі помічника (посередника) у питаннях підтримки політичного діалогу та досягнення консенсусу;
  46. Необхідно підвищити спроможність політичних партій, представлених у ВРУ, у тому числі шляхом підвищення рівня міжпартійного діалогу та спільного створення атмосфери довіри та побудови консенсусу;
  47. З метою посилення міжпартійного діалогу та діалогу всередині коаліції між лідерами політичних партій або представників фракцій парламенту необхідно започаткувати роботу неформальних платформ для здійснення політичного діалогу, які спиратимуться на досвід третіх сторін, до яких існує довіра.
  48. .Голова ВРУ (або заступник, головуючий на пленарному засіданні) повинен мати право назвати та відсторонити від участі у пленарній сесії ВРУ депутатів за поведінку, яка має ознаки насильства або спрямована на зрив роботи ВРУ. Термін відсторонення залежатиме від ступеня серйозності порушення порядку. Крім того, необхідно розглянути можливість запровадження фінансових стягнень;
  49. Для підтримки належного порядку під час проведення пленарних засідань рекомендується започаткування роботи інституту парламентських приставів;
  50. Народні депутати, які прагнутимуть оскаржити своє покарання матимуть можливість презентувати свою справу під час чергового засідання Комітету з питань регламенту та організації роботи Верховної Ради України;
  51. Спеціально визначені експерти з питань регламенту і процедурних аспектів роботи ВРУ повинні під час пленарного засідання асистувати Голові Верховної Ради (або головуючому на засіданні), надаючи за його зверненням відповідну інформацію та гарантуючи, що робота ВРУ під час пленарного засідання відбувається строго з дотриманням усіх регламентних вимог;
  52. Необхідно розробити та інституціоналізувати у ВРУ Кодекс поведінки народного депутата. Впровадження Кодексу поведінки повинне відбуватися із урахуванням принципів всеохоплюваності, консультативності, та прозорості та у відповідності до кращої світової практики.

Альона Гурківська

Володимир Крижанівський