Реалізація парламентської реформи (квітень 2018 року)

Одним з головних напрямків змін у нашій державі є парламентська реформа, що передбачає посилення інституційної спроможності Верховної Ради України та забезпечення реалізації її основних функцій: законодавчої, контрольної та представницької. Ефективність виконання зазначених напрямків безпосередньо впливає на якість законодавства, дієвість контролю за імплементацією законів та представництво інтересів як загалом держави, так і безпосередньо конкретних виборців.

Серед проблем, якими насамперед опікується зазначена реформа, є наступні:

  • низький рівень легітимності законів як ефективних регуляторів суспільно-економічних  відносин, інструментів реалізації державної політики. Закон не є належним чином спрямованим на вирішення певної проблеми;
  • парламент не реалізує належним свою контрольну функцію, що виявляється у відсутності системного парламентського контролю за імплементацією законів та відходу  від ряду норм  Регламенту щодо проведення «Години питань до Уряду» , хоча, ми розуміємо що  це робиться  у пошуках шляхів покращення .

У лютому 2016 року Європейською комісією була запропонована «Дорожня Карта реформ щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України» (далі – Дорожня Карта). Цей  документ містить рекомендації щодо реформування українського парламенту, метою яких є вирішення вищенаведених проблем, підвищення якості законів, забезпечення прозорості та відкритості ВР України, дотримання народними депутатами етичних норм і стандартів та підвищення рівня адміністративної спроможності парламенту.

Заходи для впровадження парламентської реформи, здійсненні в період квітня 2018 року

Створення незалежної парламентської служби

Верховна Рада України, що за нормою Конституції визначена  єдиним законодавчим органом в Україні,  повинна  мати інституційну, адміністративну та фінансову автономію. Зокрема, адміністративна автономія – це можливість парламенту самостійно формувати та забезпечувати роботу свого Апарату. Ефективна, професійна, політично нейтральна, доброчесна парламентська служба є необхідною умовою якісного законодавства. Створення незалежної парламентської служби дасть змогу підвищити статус  Апарату ВР України у законодавчому процесі, забезпечити фаховий аналітичний та організаційний супровід та посилити рівень довіри населення до парламенту.

Саме цьому слугує Рекомендація № 41 Дорожньої карти, що  передбачає наступне:

«Верховна Рада України у довгостроковій перспективі може розглянути можливість переходу до створення системи відокремленої парламентської державної служби».

24 листопада 2017 року Програма USAID РАДА провела круглий стіл на тему «Парламентська служба: реформування, засади функціонування, гарантії діяльності Апарату Верховної Ради України», де була вперше представлена Аналітична записка з рекомендаціями щодо реформування парламентської служби.

У січні вже цього року Програмою USAID РАДА було проведено анкетування внутрішніх стейкголдерів щодо визначення проблем парламентської служби та можливих варіантів їх вирішення.

17 січня Комітетом з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради була створена робоча група з підготовки проекту закону України про парламентську службу.

22 січня 2018 року Комітетом з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування спільно з Комітетом з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України за підтримки Програми Ради Європи «Децентралізація і територіальна консолідація в Україні» та Програми USAID РАДА була організована дискусія «Створення парламентської служби як складова реформи ВР України». До заходу були залучені основні стейкголдери, які надали свої пропозиції щодо парламентської служби. Також на дискусії були представлені Аналітична записка Програми USAID РАДА «Проблеми парламентської служби», матеріали Європейського інформаційно-дослідницьким центру щодо міжнародного досвіду регулювання парламентської служби та Часопис «Парламент» - Випуск 4/ Особливості проходження державної служби в Апараті Верховної Ради України, який було видано Лабораторією законодавчих ініціатив.

Станом на квітень 2018 року Робоча група Регламентного комітету працює над створенням законопроекту про створення відокремленої парламентської служби.

Програма USAID РАДА займається  створенням Зеленої  книги реформування парламентської служби,  оцінюючи  перешкоди ефективності роботи служби законодавчого  органу, перспектив модернізації та реформування Апарату ВР України.

Громадське обговорення законопроектів

У квітні 2018 року на електронному порталі громадського обговорення законопроектів було представлено 4 законопроекти.

За час існування порталу найбільш широко обговорювався законопроект № 1135-1 про вогнепальну зброю цивільного призначення, де взяли участь 861 особа. До законопроекту було подано близько 900 коментарів/пропозицій/зауважень.

Скорочення кількості комітетів Верховної Ради України

Наразі у Верховній Раді існує 27 постійних комітетів і одна спеціальна комісія з питань приватизації. За міжнародними стандартами це відносно велика кількість постійних комітетів. Постійно зростаюча (від одного скликання до іншого) кількість комітетів ВРУ викликана  політичною потребою задоволення суперечливих вимог парламентських фракцій.

Для оптимізації роботи парламентських комітетів, структурування їх діяльності та чіткого розподілу сфер відання комітетів Європейською Місією з оцінки потреб у Дорожній Карті була запропонована Рекомендація №  17:

«У структурі Верховної Ради наступного скликання пропонується передбачити меншу кількість комітетів (орієнтовно 20), які повинні чітко співвідноситись зі сферами відповідальності міністерств».

Виконання цієї пропозиції направлено на:

  • поліпшення координації між міністерствами та комітетами у законодавчому процесі, що відображається на цілісності реалізації державної політики загалом.
  • вдосконалення поглибленого і цілеспрямованого виконання контрольних функцій комітетами парламенту.

У  2017 році у Верховній Раді України було зареєстровано законопроект № 6256  про внесення змін до законів України «Про комітети Верховної Ради України» та «Про центральні органи виконавчої влади» щодо оптимізації роботи комітетів Верховної Ради України та співвідношення предметів їх відання із сферами діяльності міністерств. Даним проектом закону передбачено, що Верховна Рада України нового скликання утворює не більше 20 комітетів. Назви та предмети відання комітетів, мають співвідноситися із сферами діяльності міністерств.

В рамках підготовки до розгляду цього законопроекту Програма USAID РАДА підготувала дослідження щодо співвідношення предметів відання парламентських комітетів зі сферою компетенції міністерств, а також провела круглий стіл із цього питання.           

5 квітняВерховна Рада України прийняла у першому читанні законопроект № 6256.

В ході роботи над другим читанням парламент повинен вирішити проблему оптимального співвідношення кількості галузевих комітетів та комітетів,сфера діяльності яких не відноситься до компетенції міністерств, а на сьогодні такими є:

  1. Комітет з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради;
  2. Комітет з питань бюджету;
  3. Комітет з питань запобігання і протидії корупції;
  4. Комітет з питань європейської інтеграції.

Пропорційний розподіл посад у комітетах

Для забезпечення пропорційного представництва кожної фракції та групи в комітетах та зменшення впливу політичних факторів на розподіл посад в комітетах Місією П. Кокса була запропонована рекомендація № 18:

«Починаючи з наступного скликання Верховної Ради, запровадити методику розподілу посад за принципом «д’Ондта».

5 лютого 2018 року до Верховної Ради України було подано законопроект № 7550 про внесення змін до деяких законів України щодо розподілу посад у комітетах Верховної Ради України за принципом д'Ондта.

Законопроект отримав висновок від Регламентного Комітету рекомендувати Верховній Раді України за наслідками розгляду законопроекту в першому читанні прийняти його за основу з урахуванням зауважень та пропозицій Комітету, а також позитивний висновок від Головного науково-експертного управління бути прийнятим за основу з врахуванням зауважень.

Програма USAID РАДА провела дослідження щодо розподілу посад в комітетах за методом д’Ондта та Сент-Лаг’ю, визначивши яку кількість  посад голів/заступників/секретарів комітетів би отримала кожна фракція та група. Дослідження показало, що розподіл посад, який було  здійснено  на початку 8 скликання ВР України, що базувався на отриманих фракціями та групами  чисельності мандатів, дав такі ж результати, що і  метод д’Ондта.

6 квітня 2018 року Верховна Рада прийняла цей законопроект у першому читанні.

Зміни в частині голосування

В рамках опрацювання пропозиції № 13 місії П. Кокса щодо перегляду процедури ухвалення рішень у Верховній Раді з метою запровадження системи голосування за проміжні (внутрішні) рішення в процесі обговорення законопроектів простою більшістю від кількості присутніх в залі на момент голосування народних депутатів за участі Програми USAID РАДА були підготовані і внесені на розгляд Верховної Ради основний та альтернативні законопроекти № 6299, № 6299-1 про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України (щодо удосконалення процедур прийняття рішень).

На сьогодні вони знаходяться на стадії опрацювання в комітеті з питань Регламенту для включення в порядок денний сесії.

Також 3 листопада 2017 року Програмою USAID РАДА було проведено круглий стіл за участю народних депутатів, експертів, громадських активістів і журналістів  «Проблеми процедури голосування, кворум та статус законів», де була представлена аналітична записка з рекомендаціями для впровадження

Зміни до процедури другого читання

Найближчими днями до парламенту буде внесено законопроект, підготований за участі експертів Програми USAID РАДА, який буде стосуватися зміни процедури внесення змін до Регламенту з метою реформування процедури другого читання парламенті. Ним передбачається, що поправки та пропозиції, внесені народними депутатами, будуть розглядатися виключно в головному комітеті за участі авторів поправок, результатом чого має бути текст законопроекту з урахуванням прийнятих та відхилених поправок та пропозицій суб’єктів законодавчої ініціативи. Напрацьований текст передається до юридичного управління та редакційних підрозділів Апарату ВР України. Після цього комітет формує прикінцевий текст та виносить його в сесійну залу для обговорення та ухвалення Верховною Радою. 

Внесення законопроекту до ВР України

22 червня 2017 року до Верховної Ради було подано законопроект № 6640 про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України (щодо листа підтримки законопроектів). Цим законопроектом передбачається, що для прикінцевої реєстрації проекту закону його ініціатори мають представити в секторі реєстрації законопроектів лист-підтримки запропонованого проекту закону, який має містити кількість підписів народних депутатів, що підтримали не менші ніж чисельність найменшої фракції або групи парламенту.

Дані зміни призведуть до суттєвої економії часу роботи народних депутатів безпосередньо в залі засідання, адже наприклад за час роботи 7 сесії з 33-х днів пленарних засідань 10,5 з них було витрачено на розгляд законопроектів в другому читанні, в результаті було прийнято всього лише одна поправка до законопроекту про освіту (№ 3491). Запровадження такого нововведення може заощадити щонайменше до 5 % роботи народних депутатів в залі протягом року, що поліпшить якість роботи парламенту та зекономить кошти державного бюджету.

Станом на квітень 2018 року законопроект знаходиться на опрацюванні в комітеті.