Реалізація парламентської реформи (лютий-березень 2018 року)

(лютий-березень 2018 року)

Однією з основних реформ є парламентська реформа, яка передбачає посилення інституційної спроможності парламенту та забезпечення реалізації його основних функцій: законодавчої, контрольної, представницької. Ефективність виконання зазначених функцій здійснює безпосередній вплив на якість законодавства, контролю щодо імплементації законів та представництво інтересів як і усієї держави, так безпосередньо своїх виборців.

Серед проблем, які має вирішити парламентська реформа, наявні:

  • низький рівень легітимності закону як ефективного регулятора суспільних відносин, інструменту реалізації державної політики. Закон не є направленим на вирішення певної проблеми;
  • парламент не реалізує свою контрольну функцію, що виявляється у відсутності системного парламентського контролю за імплементацією законів, порушенні Регламенту щодо проведення «Години питань до Уряду» тощо.

У лютому 2016 року Європейською комісією була запропонована «Дорожня Карта реформ щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України» (далі – Дорожня Карта). Даний документ містить рекомендації щодо реформування українського парламенту, метою яких є вирішення вищезазначених проблем, підвищення якості законів, забезпечення прозорості та відкритості ВР України, дотримання народними депутатами етичних норм та стандартів та підвищення рівня адміністративної спроможності парламенту.

Заходи для впровадження парламентської реформи, здійсненні в період січня-лютого 2018 року

Створення незалежної парламентської служби

Верховна Рада України, що є єдиним законодавчим органом в Україні повинна мати інституційну, адміністративну та фінансову автономію. Адміністративна автономія – це можливість парламенту самостійно формувати та забезпечувати роботу парламентської служби. Ефективна, професійна, політично нейтральна, доброчесна парламентська служба є необхідною умовою якісного законодавства. Створення незалежної парламентської служби дасть змогу підвищити статус  Апарату ВР України у законодавчому процесі, забезпечити фаховий аналітичний супровід та підвищити рівень довіри населення до парламенту.

Рекомендація № 41 Дорожньої карти передбачає наступне:

«Верховна Рада України у довгостроковій перспективі може розглянути можливість переходу до створення системи відокремленої парламентської державної служби».

24 листопада 2017 року Програма USAID РАДА провела круглий стіл на тему «Парламентська служба: реформування, засади функціонування, гарантії діяльності Апарату Верховної Ради України», де була вперше представлена Аналітична записка з рекомендаціями щодо реформування парламентської служби.

У січні Програмою USAID РАДА було проведено анкетування внутрішніх стейкголдерів щодо визначення проблем парламентської служби та можливих варіантів їх вирішення.

17 січня 2018 року Комітетом з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради була створена робоча група з підготовки проекту закону України про парламентську службу.

22 січня 2018 року Комітетом з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування спільно з Комітетом з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України за підтримки Програми Ради Європи «Децентралізація і територіальна консолідація в Україні» була організована дискусія «Створення парламентської служби як складова реформи ВР України». До заходу були залучені основні стейкголдери, які висвітлювали своє бачення щодо парламентської служби. Також на дискусії були представлені Аналітична записка Програми USAID РАДА «Проблеми парламентської служби», матеріали Європейського інформаційно-дослідницьким центру щодо міжнародного досвіду регулювання парламентської служби та Часопис «Парламент» - Виспуск 4/ Особливості проходження державної служби в Апараті Верховної Ради України, який видано Лабораторією законодавчих ініціатив.

До кінця березня 2018 Робоча група Регламентного комітету планує затвердити структуру законопроекту щодо парламентської служби.

Громадське обговорення законопроектів

З початку 2018 року на електронному порталі громадського обговорення законопроектів було опубліковано 4 законопроекти. В обговоренні взяли участь 41 громадянин України. В період січня-лютого 201 року найбільшу активність учасники виявили стосовно законопроекту № 6674 про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо забезпечення відкритості для суспільства інформації про фінансування діяльності громадських об'єднань та використання міжнародної технічної допомоги.

За час існування порталу найбільше обговорювався законопроект № 1135-1 про вогнепальну зброю цивільного призначення, де взяли участь 861 особа. До законопроекту було подано близько 900 коментарів/пропозицій/зауважень.

Актуалізація питання парламентської реформи

Скорочення кількості комітетів Верховної Ради України

Наразі у Верховній Раді України є зареєстрованим законопроект №6256, яким перебачено, Верховна Рада України нового скликання утворює не більше 20 комітетів. Назви та предмети відання комітетів, як правило, мають співвідноситися із сферами діяльності міністерств.

15 березня 2017 включено до порядку денного 5м на черзі, проте парламент не встиг його розглянути.

Дані рекомендації були запропоновані у Дорожній карті реформи парламенту. Наразі у Верховній Раді існує 27 постійних комітетів і одна спеціальна комісія з питань приватизації. За міжнародними стандартами це відносно велика кількість постійних комітетів. Варто зазначити, що кількість членів комітетів відрізняється – від 7 до 33-ох членів. Постійно зростаюча (від одного скликання до іншого) кількість комітетів ВРУ пояснюється політичною потребою задоволення суперечливих вимог парламентських фракцій. Для підвищення ефективності роботи депутатів у комітетах, та посилення взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади у законодавчому процесі Місією П. Кокса була запропонована рекомендація № 17:

«У структурі Верховної Ради наступного скликання пропонується передбачити меншу кількість комітетів (орієнтовно 20), які повинні чітко співвідноситись зі сферами відповідальності міністерств».

Для забезпечення пропорційного представництва кожної фракції в комітетах, Місією П. Кокса була запропонована рекомендація № 18:

«починаючи з наступного скликання Верховної Ради, запровадити методику розподілу посад за принципом «д’Ондта».

Програма USAID РАДА провела дослідження щодо розподілу посад в комітетах за методом д’Ондта та Сент-Лаг’ю, визначивши скільки посад голів/заступників/секретарів комітетів би отримала кожна фракція. Дослідження показало, що розподіл посад, який був проведений на початку 8 скликання ВР України, що базувався на отриманих фракціями мандатів, дав ті ж результати, як метод д’Ондта.

Поточний стан реалізації парламентської реформи

Приведення Регламенту у відповідність до Конституції

Законопроект № 5522 про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України минулого року було направлено до Венеційської комісії. У жовтні 2017 року Венеційська комісія надала позитивний висновок щодо законопроекту зі своїми правками. 6 грудня 2017 року регламентний Комітет на своєму засіданні схвалив зміни до доопрацьованого тексту закону, спираючись на рекомендації Венеційської комісії та рішення останньої зустрічі  учасників діалогу Жана Моне. Варто зазначити, що комітет при вирішенні питань, що визначаються конституційно-правовими відносинами, посилався на Коаліційну угоду. Це було вказано і в попередньому тексті законопроекту. Наразі законопроект вручено на повторне подання Комітету.

Приведення Регламенту у відповідності до Конституції було запропоновано в рекомендаціях до Конференції щодо реформи парламенту «Роль парламенту, уряду та Глави держави у законодавчому процесі», яку провела Програма USAID РАДА 12 грудня 2017 року.

Рахункова Палата

Реформування Рахункової палати України для перетворення її в провідну дієву аудит-службу держави було включене до Дорожньої карти реформ для Верховної Ради України VIII скликання та внесено до Коаліційної угоди у складі реформи публічних фінансів (розділ VII). Необхідність такої реформи підтвердили також Світовий банк, EUROSAI та іноземні вищі органи державного аудиту, серед яких Національний аудиторський офіс Великобританії, Федеральна рахункова палата ФРН та ін.

15 березня 2017 року Верховна Рада України проголосувала за оновлений склад членів Рахункової Палати. Головою органу було призначено Пацкана Валерія– народного депутата від фракції Блок Петра Порошенка. Його кандидатуру підтримали 309 парламентарів.

Також членами Рахункової Палати було обрано: Богуна Віктора, Дідика Андрія, Іванову Ірину, Майснера Андрія, Невідомого Василя, Огоня Цезаря, Яременка Олександра, Яремчука Ігоря.

Закон про закони і законодавчу діяльність

Необхідність вирішення проблеми погіршення якості, наслідком чого є неможливість виконання законів, частково зумовила появу рекомендацій щодо реформування українського парламенту Місії П. Кокса, викладених у «Дорожній карті щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України», яка затверджена Постановою Верховної Ради України від 17 березня 2016 року.

З метою сприяння реалізації парламентської реформи у період з жовтня по листопад 2017 року Програма USAID РАДА провела 6 дискусій з питань нагальних для вирішення проблем законодавчого процесу та роботи парламенту в цілому (взаємодії законодавчої та виконавчої влади, проведення «години запитань до Уряду», проблеми процедури голосування, супровідних документів, парламентської служби, ролі політичних акторів у законодавчому процесі та підвищення якості законодавчого процесу), на яких були вироблені загальні рекомендації, з урахуванням позицій ключових стейкголдерів.

З метою підбиття підсумків та систематизації висновків та рекомендацій з вищезазначених тематик, 12 грудня 2017 Програма USAID РАДА організувала парламентську конференцію «Роль парламенту, уряду, глави держави та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу», на якій був представлений аналітичний документ з рекомендаціями щодо покращення якості законодавчого процесу.

Однією з пропозицій в Аналітичній записці є:

«підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про закони та законодавчу діяльність» з визнанням його невідкладним (у ньому, зокрема, передбачити уніфіковані вимоги щодо оформлення, структури законопроектів, способів викладення в них правових норм тощо)».

Актуалізація питання проведення дискусії щодо розробки та ухвалення «Закону про закони та законодавчу діяльність» обґрунтована низкою проблем законодавчого процесу, основними з яких є :

  • неякісне законодавство,
  • порушення Регламентних процедур у законодавчому процесі,
  • низький рівень взаємодії суб’єктів законодавчої ініціативи у законодавчому процесі тощо.

Правова система сучасної України характеризується інтенсивною нормотворчою діяльністю. З метою підвищення якості законів, необхідно встановити єдині стандарти нормопроектування для всіх суб’єктів законодавчої ініціативи. Для уніфікації та конкретизації вимог до нормопроектування та подання законопроектів, в України більше двадцяти років проводиться робота з розробки та прийняття закону «Про закони та законодавчу діяльність». Перша спроба прийняття такого нормативно-правового акту була у 2001 році, проте не була успішною, через те, що Президент наклав вето на цей закон. Пізніше було розроблено низку проектів Закону України «Про нормативно-правові акти» (1343-1 від 21.01.2008, 5199-VI від 06.09.2012), після чого розгляд питання був зупиненим.

Для з’ясування позицій стейкголдерів Програма USAID РАДА 23 березня 2018 року провела дискусію-публічну дискусію на тему «Шляхи підвищення законодавчого процесу. Чи потрібен закон про закони і законодавчу діяльність?», де були розглянуті наступні питання:

  1. Які проблеми має вирішити Закон?
  2. Що буде включати Закон? (Предмет регулювання закону про закони та законодавчу діяльність)
  3. Принципи роботи законодавчого трикутника влади
  4. Чи має Регламент ВР України унормовувати законодавчу пропозицію чи регулювати виключно процедури проходження законопроекту у Верховній Раді України?
  5. Індикатори ефективності Закону

На заході була презентована аналітична записка, що включає основні тези предмету регулювання Закону про закони і законодавчу діяльність. До кінця липня Програма USAID РАДА планує проведення 4-х дискусій-публічних консультацій з ключовими стейкголдерами, висновки яких ляжуть в будуть основою для написання Зеленої Книги стосовно підвищення якості законодавчого процесу.

 

Володимир Крижанівський

Альона Гурківська