5. Бюджети місцевого самоврядування. Конституційний аспект

Борис Беспалий, консультант Програми USAID РАДА, народний депутат України 3-го, 4-го та 5-го скликань.
Нед, 29/03/2015 - 18:30

Загальновизнано, що повноцінне місцеве самоврядування не може існувати без повноцінних бюджетів місцевого самоврядування. Загальновизнано також, що їхній сучасний стан є незадовільним. Одну єдину причину цього годі шукати, але те, що серед них суттєві конституційні вади — годі заперечувати.

Місцеве самоврядування в Україні є трирівневим: територіальні громади — райони — області. Відповідно розглянемо конституційні приписи щодо бюджетів цих рівнів.

1. Місцеві бюджети

У Конституції вони згадуються один раз, непрямо, через посилання:

«Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти …» (ч.1, ст. 142).

Відтак, Конституція не надає: визначення місцевих бюджетів, їхнього переліку, форми власності їхніх коштів.

Бюджетний кодекс України деякі з цих прогалин усуває, деякі — ні:

«Стаття 5. Структура бюджетної системи України

1. Бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів.

2. Місцевими бюджетами є бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування.»

Аналогічне визначення містить і п. 34, ч.1., ст. 2: «місцеві бюджети - бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування;».

Конституції ці визначення не суперечать.

Тож місцевими визнаються усі бюджети, крім державного. Надається і їхній перелік.

Однак, структура бюджетної системи суто територіальна, і форму власності не враховує. Так, місцевими є і бюджети місцевого самоврядування, і бюджет АРК, кошти якого є державними.

Висновок. Використання терміну «місцеві бюджети» у тексті Конституції, зокрема у розділі «Місцеве самоврядування», швидше, недоречне. Але практичної шкоди воно не несе. Питання зводиться до техніки нормопроектування.

2. Бюджети місцевого самоврядування

Цей термін у Конституції згадується одноразово, ще двічі — його змістовні еквіваленти:

2.1. «Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування» (ч.3, ст. 142).

2.2. «Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів …» (ч.2, ст. 142).

2.3. «Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування … затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання;» (ч.1, ст. 143).

Як бачимо, одні й ті ж бюджети згадуються тричі, і кожного разу з іншою назвою: «бюджети місцевого самоврядування», «бюджети територіальних громад», «бюджети адміністративно-територіальних одиниць» !!!

Однак, інші істотні моменти, пов’язані із бюджетами цього рівня, заперечень не викликають.

Висновок. Щодо бюджетів цього рівня у Конституції потрібні лише редакційні зміни.

3. Обласні і районні бюджети

У Конституції вони фігурують так:

«Обласні та районні ради затверджують … районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання;» (ч.2, ст. 143).

Але неясно: належать кошти цих бюджетів до державної, чи до комунальної власності ?

Не вносить ясності і конституційний порядок складання, затвердження та виконання обласного і районного бюджетів. Задіяний принцип пінг-понгу:

підготовку бюджетів здійснюють місцеві державні адміністрації (п.4, ч.1, ст. 119);

затверджують бюджети обласні і районні ради (ч.2, ст. 143);

виконують бюджети і звітують про виконання, знову державні адміністрації (пп. 4, 5, ч.1, ст. 119).

Не ясніший і Бюджетний кодекс, де обласні і районні бюджети не включені до бюджетів місцевого самоврядування, а йдуть у переліку наряду із бюджетом АРК (див. п.1 цієї Записки). Що ж до форми власності коштів обласних і районних бюджетів Бюджетний кодекс змовчує.

Таким чином, Конституція не визначає статус обласного та районного бюджетів, зокрема, форму власності їхніх коштів.

Зауважимо, що належність коштів до тієї чи іншої форми власності визначає не сферу їхнього використання, а їхнього господаря. І відповідно до бюджетного законодавства, скажімо, кошти держбюджету можуть витрачатись на потреби і держави, і територіальних громад, і для підтримки неурядових організацій тощо.

Необхідно визначитись. Варіантів два: або віднести кошти обласних і районних бюджетів до державної власності (як кошти бюджету АРК), або віднести їх до власності комунальної (як бюджети територіальних громад).

На наш погляд, перший варіант є неприйнятним, наводимо його лише для логічної завершеності.

У разі ж віднесення коштів обласних і районних бюджетів до комунальної власності, з необхідністю випливає і передача повноважень з формування, виконання і звітування щодо зазначених бюджетів від місцевих державних адміністрацій до органів місцевого самоврядування відповідного рівня.

Та й самі ці бюджети мають бути віднесені до бюджетів місцевого самоврядування.

Висновок. Щодо обласних і районних бюджетів у Конституцію необхідно внести істотні змістовні зміни, сутність яких викладена вище.

Узагальнюючий висновок

Чинне конституційна концепція місцевих бюджетів є незадовільною і потребам повноцінного місцевого самоврядування не відповідає. Більше того, його становлення вона унеможливлює.

Потребує текст Конституції і редакційних уточнень, котрі на такому рівні набувають істотного значення.

Зміст запропонованих змін викладений вище. Проект закону про їхнє внесення до Конституції підготовлений. Він узгоджений із змінами, запропонованими нами раніше.

Борис Беспалий, консультант Програми Рада

29.03.2015