Аналіз розгляду законопроектів 1497, 1656 та інших супутніх із ними

Володимир Крижанівський, старший консультант Програми USAID РАДА, народний депутат України 1-го скликання
Пон, 16/03/2015 - 10:45

Групою депутатів  (О. Сироїд та іншими) було внесено  Проект Закону «Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" щодо удосконалення засад організації та функціонування судової влади відповідно до європейських стандартів», який 17 грудня було зареєстровано під № 1497.

Зазначимо, що цей законопроект  насамперед містив у собі нову редакцію Закону "Про судоустрій і статус суддів", яка налічувала 155 статей, а також пропозиції щодо внесення змін до низки інших законів та кодексів. Тому слід визнати назву запропонованого проекту Закону доволі звуженою.  В пояснювальній записці   зазначається, що введення в дію закону в разі його прийняття не призведе до зменшення бюджетних видатків з дуже коротким обґрунтуванням такої думки.

Слід відзначити  що до цього часу немає висновку головного комітету ( а ним є комітет з питань правової політики та правосуддя) щодо цього законопроекту, а в такому випадку опрацювання законопроекту мало би відбуватися згідно частини 3 статті 96 Регламенту, яка встановила таке:

  3. Якщо головний комітет у визначений цим Регламентом строк (частина третя статті 93 цього Регламенту) не ухвалить висновку щодо включення відповідного законопроекту до порядку денного сесії, Верховна Рада в 15-денний строк після письмового звернення з цього приводу суб'єкта права законодавчої ініціативи розглядає питання щодо законопроекту на пленарному засіданні та приймає рішення про включення його до порядку денного сесії Верховної Ради або про надання головному комітету додаткового часу для підготовки висновку щодо нього.

Для довідки зазначимо , що у ч. 3 ст.3 Регламенту визначено не більш як 30 днів  для ухвалення   Головним комітетом такого висновку, до того ж у 21-денний строк з дня отримання законопроекту мали б бути отримані також висновки бюджетного комітету, антикорупційного комітету та комітету з питань євроінтеграції комітету. Проте жодного з цих висновків не було отримано і тому не могло бути ніякої мови про  можливість розгляду питання про включення цього законопроекту у порядок денний сесії.

Тим не менше через порушення Регламенту головуючий поставив це питання під час ранкового засідання 28 грудня 2014 року. В порядку обговорення Заступник голови парламенту п. Сироїд запропонувала таке: « Я перепрошую, шановний пане Голово, шановні колеги депутати, справа в тому, що це є законопроект, який є фактично однаковий за предметом регулювання як законопроект про право на справедливий суд, зареєстрований Президентом України (законопроект 1656 – В. Крижанівський ). Тому ми пропонуємо щоби законопроект 1497 був включений також до порядку денного сесії аби Комітет з питань правової політики та правосуддя опрацював їх разом та подав висновки відповідні.»

По-перше,  не зрозуміло  чому включення законопроекту 1497 обумовлюється включенням законопроекту  1656, про який ще не  йшлося в сесійній залі, і який, не дивлячись на твердження п. Сироїд, що він «є фактично однаковий за предметом регулювання», не був визначений при реєстрації як альтернативний.  

По-друге, здавалося б своєю заявою про включення законопроекту  до порядку денного, п. Сироїд намагалася виконати вимогу ч. 3 ст. 96 ( хоча вона не просила прийняти якесь рішення   з приводу невинесення комітетом відповідного висновку, до речі заява була не письмова). Одначе таку думку не можна прийняти до уваги , адже 30-денний термін ухвалення Головним комітетом висновку ще не сплив ( з 17 грудня).

Тому жодного права ставити питання про включення законопроекту до порядку денного сесії головуючий не мав, тим більше, що Верховна Рада не приймала рішення про визнання цього законопроекту невідкладним, що могло би вдвічі скоротити строки, відведені Регламентом на підготовку його  до розгляду. Не приймалося також рішення про одноразове відхилення від регламентних процедур (ad hoc, ст. 50 Регламенту), що теж дозволило би скоротити строки , але знов таки не більше ніж у двічі, тобто на всі процедури відводилося би  18 днів ( щонайменше).

Але навіть в цих випадках розгляд питання не міг відбутися раніше 17грудня +18 = 4 січня, що на декілька днів пізніше фактичного розгляду питання – 28 грудня, що звісно є порушенням Регламенту ВРУ.

 

Взагалі треба сказати, що практика, за якою питання про включення  законопроекту до порядку денного сесії приймалося практично за відсутності більшості унормованих Регламентом документів набуло дуже широкого розповсюдження. Зараз менше ніж під час останніх двох сесій парламенту попереднього  скликання, але такі випадки не поодинокі.

Треба чітко зрозуміти, що підготовка в комітетах цього питання дає можливість суттєво скоротити потік всілякого законодавчого непотребу і тому нехтування дотриманням  правил парламентської процедури суттєво відбивається на роботі нашого законодавчого органу.

Законопроект 1656 «Про забезпечення права на справедливий суд», був поданий до парламенту Президентом України як невідкладний  і зареєстрований 26.12. 2014 р. Треба одразу зазначити дві дуже важливих обставини, які супроводжували реєстрацію цього законопроекту.

По-перше , він не був визнаний при реєстрації альтернативним, хоча це є очевидним (про що до речі говорила у своєму виступі  (який ми навели раніше) п. Сироїд).   Дійсно головним змістом обох законопроектів були відповідно нові редакції одного і того ж Закону України, а саме Закону «Про судоустрій і статус суддів». Не вдаючись до подальшого аналізу ми можемо стверджувати, що вже одне це говорить про те, що законопроект 1656 є альтернативним  законопроекту 1497. Невизнання цієї очевидної ситуації призвело до того, що розгляд цих двох законопроектів в процесі першого читання вимусив парламент піти  на порушення декількох регламентних норм, що врешті решт може призвести до обструкції прийнятих рішень, аж до подання протесту на можливе недотримання конституційної процедури, до якого вимушений буде вдатися парламент  при розгляді законопроектів у другому читанні.

По-друге, щонайменше дивує, що законопроект не був «завернутий» при реєстрації з-за того, що у нього було відсутнє фінансово-економічне обґрунтування в зв’язку з, начебто, відсутністю необхідності додаткових бюджетних витрат. Хоча доволі не прискіпливий аналіз показує, що таке твердження далеке від дійсності. На це, до речі вказало у своєму Висновку Головне науково-експертне управління: «10. Окремі положення проекту  (зокрема, передбачені ним обов’язкова підготовка кандидатів на посади суддів у Національній школі суддів України та різке підвищення оплати праці державних службовців апаратів судів) потребуватимуть додаткових видатків з Державного бюджету України. З огляду на це вважаємо, що проект потребує фінансово-економічного обґрунтування. Однак таке обґрунтування всупереч вимогам частини 3 статті 91 Регламенту Верховної Ради України до проекту не додано».

Подальша фантастична «скорострільність» дій спершу Головного комітету, а потім  і самого парламенту теж має мало спільного із регламентними нормами. В першу чергу це викликано саме тим, що ці законопроекти не було визнано альтернативними.

Отже, вже 12 січня 2015 року обидва законопроекти було винесено до сесійної зали, хоча норми Регламенту дозволяють робити це щонайменше через 18 днів ( і то у випадку, якщо ці законопроекти, визнані невідкладними, а щодо законопроекту 1497 цього точно не було зроблено, як і не було застосовано процедуру ad hoc). 

Для того, щоби остаточно довести наявність відвертих порушень Регламенту при розгляді законопроекту 1497, який  ми обговорюємо, треба сказати , що для цього законопроекту не можуть  застосовуватися  норми про скорочення зазначених регламентних строків через застосування процедури ad hoc. Такий висновок  випливає із норми ч. 3 ст. 50: адже з питань законодавчої процедури  ця процедура застосовується лише у випадках, коли йде мова про альтернативні законопроекти (ст. 101), про повторне перше читання (ст. 109) або про друге читання (ст. 116). Перших двох  випадків при обговоренні цього законопроекту не було, а до другого читання справа тільки-но надійшла пора на той час. Але й тут вона не може використовуватись до обох законопроектів, бо обидва вони містять більше ста статей (частина друга статті 109). 

12 січня 2015 року, як ми вже говорили, обидва ці законопроекти були внесені до сесійної зали для розгляду у першому читанні. Про порушення строків розгляду цього питання ми вже говорили. Але крім цього  відбулося ще одна доволі нестандартна річ  . Дійсно, така можливість передбачена в Регламенті, але виключно  для альтернативних законопроектів.  Про це у ч. 4. статті 110 Регламенту говориться таке: «Верховна Рада розглядає альтернативні законопроекти на пленарному засіданні одночасно з основним законопроектом».

Проте головуючий скористався нормою пункту другого частини першої статті 28, за якою він має право: «об'єднувати обговорення кількох пов'язаних між собою питань порядку денного пленарного засідання Верховної Ради. Якщо з цього приводу виникають заперечення народних депутатів, процедурне рішення про це приймається Верховною Радою без обговорення». Хоча головуючий зробивши таке жодним чином не повідомив депутатів про це. А треба було би вказати, яка саме норма ним заснована. 

Тому, підсумовуючи сказане, ми можемо, перефразовуючи відомі слова Талейрана, констатувати: при реєстрації законопроекту (не будемо займатися невдячною справою і аналізувати чому таке сталося) відбулося гірше ніж порушення, відбулася помилка.

Якби чотири законопроекти ( а були ще два законопроекти з цього питання) розглядалися як альтернативні,  першому із зареєстрованих (хоча ніде правди діти: дійсно альтернативним виглядає лише законопроект Президента України 1656  відносно законопроекту 1497), тоді можна було би усунути всі складнощі і розглядати всі законопроекти одночасно, взяти один із них за основу, а якийсь інший за такий, наробки якого можна використати при  подальшому опрацюванні, звісно, якщо зала проголосує позитивно. Не було б ніяких порушень і не потрібно буде ніякої юридичної еквілібристики  при подальшому розгляді.   

Що можна тепер зробити? Звісно,   в жодному разі не можна говорити про якесь формальне за формою напрацювання одного законопроекту. Мають формально готуватися обидва законопроекти. Але певна робоча група, а також Головний комітет (або ж сам Комітет) повинні зробити все можливе, щоби щонайменше один із законопроектів мав потрібний набір  всіх поправок і пропозицій, які дозволили би при обговоренні його у залі отримати потрібний суспільству і відповідний нашим реаліям, але й одночасно  гармонізований із європейським законодавством законопроект. Він  після цього має пройти  ще третє читання, як цього вимагає Регламент для законопроектів, що містять більше 100 статей і пунктів.

Другий законопроект при цьому має також чітко пройти  процедуру другого читання і після цього  формально мав би бути відхилений.

Для такої версії розвитку подій, яку можна вважати єдиною можливою у ситуації, що склалася, потрібні спільна воля Головного комітету, коаліції та парламентських очільників.

Треба відзначити, що дійсно головний комітет і керівництво парламенту дотрималося приміром такої схеми підготовки законопроекту до другого читання читанні. В результаті на вечірнє засідання 12 лютого були винесені для опрацювання в другому читанні обидва законопроекти. І знову відбулася ціла низка порушень головуючим  норм чинного парламентського Регламенту.

З інформації, яка є на веб-сторінці законопроекту 1656, випливає, що порівняльна таблиця до  розгляду законопроекту в другому читанні була закінчена опрацюванням того ж таки 12 лютого.  І в той же день почався розгляд його в сесійній залі. Отже,  можна стверджувати, що  таким чином може йти мова про порушення положення Регламенту про надання народним депутатам матеріалів до другого читання.  А саме  частини першої статті 117: «Законопроект, підготовлений до другого чи повторного другого читання, висновок головного комітету та інші супровідні документи до нього надаються народним депутатам не пізніш як за десять днів до дня розгляду цього законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради.»  Не може й бути мови про скорочення цього строк, адже цей законопроект має в собі як більше статей,  так і більше ста пунктів.

Наступним порушенням було те, що не відбулося постатейного обговорення законопроекту, як того вимагає положення  частини першої статті : «Під час розгляду законопроекту в другому читанні Верховна Рада проводить його постатейне обговорення та голосування». В частині першій статті 120 ця процедура деталізується: «Під час розгляду законопроекту в другому читанні проводиться обговорення кожної статті в порядку її нумерації в запропонованій головним комітетом редакції, якщо не прийнято рішення про розгляд законопроекту в іншому порядку відповідно до статті 119 цього Регламенту».

В нашому випадку ніяких рішень щодо зміни процедури розгляду не приймалося, проте навіть, якби вони приймалися, то не може бути й мови про відміну його постатейного обговорення.

Після проведення нерегламентного обговорення законопроект  було прийнято в другому читанні і в цілому.  Це теж є порушенням   норм Регламенту про те, що: «За рішенням Верховної Ради допускається остаточне прийняття законопроекту (крім проектів кодексів і законопроектів, які містять понад 100 статей, пунктів) відразу після першого чи другого читання, якщо законопроект визнано таким, що не потребує доопрацювання, та якщо не надійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб'єктів права законодавчої ініціативи, юридичного чи експертного підрозділів Апарату Верховної Ради» (частина третя статті 102 Регламенту».

Така ситуація може бути приводом для подання до Конституційного Суду з приводу порушення конституційної процедури при розгляд цього законопроекту в другому читанні, адже не виконавши процедури третього читання, депутатів позбавили можливості внести поправки  і пропозиції до тексту законопроекту,  що є порушенням норми частини першої статті 93 Конституції щодо права на законодавчу ініціативу. Дехто скаже , що на третьому читанні мова йде лише про редакційно-текстуальні правки, але закон жодним чином не ділить поправки і пропозиції, на важливі і незначні.    

Додаток: веб-сторінки законопроектів 1497 і 1656

Володимир Крижанівський,

Старший консультант Програми РАДА

 

 

Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" щодо удосконалення засад організації та функціонування судової влади відповідно до європейських стандартів

Номер, дата реєстрації:

1497 від 17.12.2014

Сесія реєстрації:

1 сесія VIII скликання

Початок форми

Кінець форми

Включено до порядку денного:

151-VIII  від 05.02.2015

Суб'єкт права законодавчої ініціативи:

Народний депутат України

Ініціатор(и) законопроекту:

·  Сироїд О.І. VIII скликання  

·  Сотник О.С. VIII скликання  

·  Журжій А.В. VIII скликання  

·  Ємець Л.О. VIII скликання  

·  Крулько І.І. VIII скликання  

Авторський колектив

Головний комітет:

·  Комітет з питань правової політики та правосуддя

Інші комітети:

·  Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності

·  Комітет з питань економічної політики

·  Комітет з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України

·  Комітет з питань промислової політики та підприємництва

·  Комітет з питань бюджету

·  Комітет з питань запобігання і протидії корупції

·  Комітет з питань європейської інтеграції

Текст законопроекту та супровідні документи:

·  Проект Закону 17.12.2014

·  Подання 17.12.2014

·  Пояснювальна записка 17.12.2014

·  Порівняльна таблиця 17.12.2014

·  Авторський колектив 17.12.2014

Документи, пов'язані із роботою:

·  Висновок Головного науково-експертного управління 28.12.2014

Останній стан:

Пропозиції враховано

Останній етап проходження:

Включено в таблицю поправок (12.02.2015)

  •  

1497

Д

Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" щодо удосконалення засад організації та функціонування судової влади відповідно до європейських стандартів

Включено до порядку денного

28.12.2014

10:18:42 -10:19:04

Прийнято за основу

13.01.2015

10:51:47 -10:55:46
11:26:49 -11:27:39

 

12.02.2015

 

 

***

 

Проект Закону про забезпечення права на справедливий суд

Номер, дата реєстрації:

1656 від 26.12.2014

Сесія реєстрації:

1 сесія VIII скликання

Початок форми

Кінець форми

Включено до порядку денного:

151-VIII  від 05.02.2015

Суб'єкт права законодавчої ініціативи:

Президент України

Ініціатор(и) законопроекту:

·  Порошенко П.О. Президент України

Головний комітет:

·  Комітет з питань правової політики та правосуддя

Інші комітети:

·  Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності

·  Комітет з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України

·  Комітет з питань податкової та митної політики

·  Комітет з питань бюджету

·  Комітет з питань запобігання і протидії корупції

·  Комітет з питань європейської інтеграції

Текст законопроекту та супровідні документи:

·  Проект Закону 26.12.2014

·  Подання 26.12.2014

·  Пояснювальна записка 26.12.2014

·  Порівняльна таблиця 26.12.2014

Документи, пов'язані із роботою:

·  Висновок комітету 27.12.2014

·  Висновок Головного науково-експертного управління 28.12.2014

·  Порівняльна таблиця до другого читання 12.02.2015

·  Текст законопроекту до другого читання 12.02.2015

Останній стан:

Готується на підпис

Останній етап проходження:

Закон прийнято (12.02.2015)

* - Неофіційний результат розгляду, що формується сиcтемою "Рада" зі слів головуючого на засіданні (можливі неточності)

  •  

Номер

 

Назва законопроекту

Результат розгляду *

Порядок денний

Фактичний розгляд

1656

П

Проект Закону про забезпечення права на справедливий суд

Включено до порядку денного

28.12.2014

10:13:55 -10:14:52

Прийнято за основу

13.01.2015

10:40:43 -10:48:20
11:04:29 -11:26:49

 

22.01.2015

 

Прийнято в цілому

12.02.2015

16:24:52 -16:55:19