Що скоро робиться, те сліпе родиться

Володимир Крижанівський, старший консультант Програми USAID РАДА, народний депутат України 1-го скликання
Чтв, 05/03/2015 - 10:15

Доволі цікаве дослідження ГО «Опора» щодо роботи в перші сто днів парламенту України восьмого скликання, про яке пані Айвазовська доповідала на  останньому засіданні IPTAC,  було би більш повним, якби були вивчені ще й деякі особливості проходження  законопроектів через регламентні процедури.

Слід відзначити, що останнім часом практично повністю ігнорується етап первинного розгляду законопроектів. Бувало таке, що головуючий просто ставив на голосування питання про включення до порядку денного сесії всіх законопроектів, які були зареєстровані на 18-00 попереднього пленарного засідання. Годі й говорити про будь-яке опрацювання таких законопроектів головними комітетами, головним науково-експертним управлінням тощо.

    Тому цікаво було б дослідити питання про те, скільки законнопроектів було включено до порядку денного сесії без отриманого на той час висновку головного комітету. Взагалі, на жаль в Регламенті немає прямої заборони ставити на голосування питання про включення законопроекту до порядку денного сесії при відсутності такого висновку , але все ж таки передбачати в Регламенті всі такі речі можливо просто не потрібно. Частина друга статті 96 передбачає такий порядок розгляду питання про включення законопроекту до порядку денного сесії: «Питання про включення законопроекту до порядку денного сесії розглядається Верховною Радою протягом 30 днів після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії, але не раніше ніж через два дні після надання народним депутатам висновку головного комітету (або тимчасової спеціальної комісії у разі її створення), висновків інших комітетів». В свою чергу  частиною третьою статті 93 Регламенту здається однозначно визначено, яким чином і у які строки має це зробити головний комітет:        « … Головний комітет не пізніш як у тридцятиденний строк попередньо розглядає законопроект, проект іншого акта і ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради».

Тепер давайте розберемося, чи може все ж таки парламент розглянути питання про включення законопроекту без висновку головного комітету? Може, але цьому мають передувати певні дії учасників законотворчого процесу. По-перше, якщо після 30 днів головний комітет не спромігся надати висновок, суб’єкт законодавчої ініціативи повинен письмово звернутися щодо цього  до парламенту.   І той у п’ятнадцятиденний строк повинен прийняти рішення або про включення законопроекту до порядку денного сесії, або може надати головному комітету додаткового часу для підготовки висновку.

Яка ж практика панує практично повсюдно на сьогодні в парламенті? Часто-густо такі питання розглядаються без вказаних висновків або це робиться з порушенням всіх встановлених строків. Проте в Регламенті є дивні речі, які дають можливість обійти оті всі настанови, відкриваючи такий собі «царський» (в нашому випадку – президентський)  шлях у порядок денний сесії. Президент може оголосити уже в поданні свій законопроект  «невідкладним»  і тоді  «після завершення його попереднього розгляду чи доопрацювання включається до порядку денного найближчого пленарного засідання Верховної Ради і розглядається позачергово», (частина четверта статті 101 Регламенту).

Отже на президентський законопроект «пільги» розповсюджуються  вже в тому, що він автоматично включається до порядку денного і розглядається поза чергою. Законопроекти ж, які подаються народними депутатами  або урядом, можуть бути оголошені невідкладними лише після того, як вони будуть включені до порядку денного. Між іншим, для цього має бути прийнято рішення парламенту повноцінною більшістю від конституційного складу Верховної Ради.

Питання про те, чому деякі суб’єкти законодавчої ініціативи є більш рівними в таких ситуаціях має бути переглянуто при реформі Регламенту. Адепти певного  приорітету Президенту посилаються на те, що згідно частини другої статті 102 Конституції Глава держави  є гарантом дотримання Конституції. Але чи повинно це давати йому перевагу часового гандикапу на самому початку законотворчого процесу питання наразі є відверто спірним. Можна було би закласти до Регламенту норму, яка дозволяла би без голосування визначати депутатські законопроекти невідкладними, наприклад, в разі їх підписання 90 депутатами. Що ж в такому випадку робити із законопроектами поданими урядом? Мабуть, треба все ж таки передбачити однаковий  для всіх порядок визнання законопроектів «невідкладними».     В цьому сенсі було би корисно відстежити скільки законопроектів внесено до порядку денного без висновків головного комітету, визначивши при цьому, який відсоток припадає на кожну із груп суб’єктів законодавчої ініціативи – народних депутатів, Президента та уряду.

Зовсім не поодинокими є випадки, коли також і процедура першого  читання відбувається за відсутності висновку головного комітету, а подекуди і висновку Головного науково-експертного управління. Не слід забувати, що висновки головного комітету на стадіях попереднього розгляду і першого читання відрізняються за своїм завданням, навіть побіжний перегляд статтей 93 та 111 Регламенту дає зрозуміти, що до першого читання повинен бути  отриманий новий за змістом висновок головного комітету.

Тому варто також дослідити скільки законопроектів пройшли через перше читання без відповідних висновків. Наприклад, висновок головного комітету щодо Проекту закону  № 1656 про забезпечення права на справедливий суд (подано Президентом України, зареєстровано вiд 26.12.2014,  надано  народним депутатам 27.12.2014) було прийнято 27.12. 2014 і вже наступного дня цей законопроект  було включено до порядку денного сесії. Того ж таки 28.12 було отримано висновок Головного науково-експертного управління, в якому, по-перше, було відзначено, «що проект потребує фінансово-економічного обґрунтування. Однак таке обґрунтування всупереч вимогам частини 3 статті 91 Регламенту Верховної Ради України до проекту не додано». Отже, щонайменше його не можна було виносити на обговорення, а повернути на доопрацювання. По-друге,  було зазначено, що «більш докладний аналіз тексту законопроекту є неможливим з огляду на обмежений час, наданий Головному управлінню на підготовку даного висновку».  Тому винесення законопроекту до сесійної зали не можна виправдати жодними аргументами.

До першого читання, яке відбулося 13.01.2015, відповідного  висновку головного комітету   не було подано, тим не менше розгляд недоопрацьованого законопроекту відбувся і він був прийнятий за основу.

Також корисно було би вивчити питання дотримання на стадії першого читання часових строків, які відведені Регламентом для подання альтернативних законопроектів. Можливість подання альтернативних законопроектів є одним із основоположних прав народного депутата – права на законодавчу ініціативу. Тому обмеження такого права у часі може бути предметом подання до Конституційного Суду на предмет того, чи не була    «порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності», (частина перша статті 152 Основного Закону України) .

Закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена процедура їх прийняття, встановлена Конституцією України. Звісно, Конституція не виписує достеменно процедуру прийняття законів, проте деякі речі, які унормовують її,  там маються. Зокрема, це вимога щодо прийняття рішень  виключно під час пленарних засідань парламенту, вимога особистого голосування  народним депутатом, а також те, що прийняття законів, постанов та інших актів здійснюється більшістю від її конституційного складу, якщо інше не передбачено тією ж таки Конституцією.

До процедур, визначених Основним Законом, належить і встановлене частиною першою статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи. Зокрема, це право обіймають народні депутати України. Ведеться суперечка щодо того, на які саме дії  розповсюджується це право. Деякі фахівці вважають, що право законодавчої ініціативи має бути обмежено лише правом внесення законопроектів, а внесення поправок та пропозицій не повинно підпадати під статус законодавчої ініціативи. Але якже тоді ставитися  до законопроектів, які складаються виключно із таких поправок та пропозицій, а саме законопроектів про внесення змін до чинних законів та кодексів? Добре, що хоча б внесення альтернативних законопроектів не є предметов сумнівів стосовно належності  такої дії до законодавчої ініціативи визначених законодавством суб’єктів.

Треба зазначити, що детальна перевірка того, чи вклався суб’єкт законодавчої ініціативи в  час,  відведений Регламентом для  внесення альтернативних законопроектів (14 днів під час першого читання та 10 днів під час повторного першого читання), навертає нас на думку, що це питання унормоване в цьому законі не найкращим чином.  У Регламенті це  виглядає таким чином: «Альтернативний законопроект може бути внесений не пізніш як у 14-денний строк після дня надання народним депутатам першого законопроекту з відповідного питання». В свою чергу надання народному депутату отого першого законопроекту здійснюється шляхом надсилання йому інформаційного листа про реєстрацію законопроекту, де міститься «посилання на відповідні  сторінки бази даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради».

Здавалось би, що вже на другий день після реєстрації всі народні депутати та й будь-який користувач могли би  ознайомитися із змістом законопроекту і почати його опрацьовувати. Жодним чином не є так!  Чомусь цю дію прив’язують до дня направлення законопроекту до головного комітету (або тимчасової спеціальної комісії у разі її створення).

Це зразу відтягує день початку можливого ознайомлення із законопроектом учасників законодавчого процесу (сюди треба віднести не тільки народних депутатів, але й представників зацікавлених громадських організацій і пересічних громадян). Адже за Регламентом Голова парламенту (або хто його заміщає на цей момент) має від одного до п’яти днів для того, щоби визначитися із тим, який комітет назвати головним. Чому в цей час будь-хто не може знайомитися із законопроектними документами?

Дехто вважає, що раптом Голова Ради заверне законопроект і тому його опрацювання зацікавленими особами буде марним. Проте Голова Верховної Ради не може одноосібно відхилити  поданий законопроект, у цьому  він повинен спиратися на рішення головного комітету. На це завжди йде доволі багато часу і як тоді виправдовувати можливі набагато більші марні витрати часу  тих, хто почав працювати із законопроектом? Крім того, можливість роботи із законопроектом одразу після його реєстрації робить процес більш відкритим і збільшує час для напрацювання альтернативних законопроектів, адже 14 днів не такий вже великий проміжок часу для цього.

У випадку ж створення тимчасової спеціальної комісії початок роботи над законопроектом взагалі переноситься на суттєво більший строк, адже рішення про це приймається вже не комітетом, а самою,  Верховною Радою.

Взагалі практика, коли після  повідомлення про реєстрацію якогось проекту певного резонансного законодавчого акту суспільство ще декілька днів живе в очікуванні можливості ознайомитися із його текстом, має бути припинена. Будь-який громадянин, а тим більше народний депутат, повинні мати ті ж можливості доступу до законопроектних документів, що й Голова парламенту.

Приміром такі ж пропозиції виникають при розгляді дотримання процедури другого читання. Якщо ми повернемося до згадуваного законопроекту № 1656, то порівняльна таблиця до другого читання була подана 12.02.2015 і в той же день відбувся розгяд законопроекту в другому читанні і прийняття його в цілому. Можна сміливо говорити, що таким чином було порушено декілька приписів Регламенту. Щонайперше,  народні депутати не мали навіть одного дня для опрацювання підготовленої таблиці, хоча за Регламентом    «законопроект, підготовлений до другого чи повторного другого читання, висновок головного комітету та інші супровідні документи до нього надаються народним депутатам не пізніш як за десять днів до дня розгляду цього законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради» (частина перша статті 117). По-друге, не було навіть натяку на постатейне обговорення, як цього вимагає Регламент. Разом з тим не могло навіть бути  зроблено спроби якимось чином прийняти рішення про такий відступ від регламентних норм, адже  в Регламенті не передбачено такої можливості.

Ну, й  на останок було зроблено іще одне суттєве порушення регламентних процедур: законопроект 1656 було прийнято в цілому  вже після другого читання. І це при тому, що  згаданий законопроект  налічував у собі набагато більше ста статей та ста пунктів.   Закон про Регламент однозначно стверджує, що остаточне прийняття проектів кодексів і законопроектів, які містять понад 100 статей, пунктів відразу після першого чи другого читання не дозволяється. Звісно, відстежити таке порушення з допомогою того апарату, який мабуть закладений в програмі, що використовувало ГО «Опора», неможливо. Тому слід було би передбачити наявність у  таких випадках      повідомлення на веб-сторінці про те, що у відповідному проекті законодавчого акту налічується більше 100 статей або/та пунктів

Головне до чого призводить таке порушення - це знов таки неможливість для народних депутатів скористатися правом законодавчої ініціативи, але тепер вже на стадії третього читання, і що знов таки може бути предметом для оскарження у Конституційному Суді. Деякі фахівці категорично проти такої думки, спираючись на те, що на стадії третього читання робляться лише редакційно-текстуальні правки, які не впливають на сутність майбутнього закону. Таке бачення цієї ситуації порушує системний підхід  у розробці і прийнятті законодавчих актів, отже стовідсотково може бути предметом розгляду у цьому органі конституційної юрисдикції. 

Тим не менше ми можемо константувати, що такі порушення практично пройшли повз увагу народних депутатів і в першу чергу серед депутатів не коаліційних фракцій більшою частиною не вперше обраних до парламенту. Може це слід пояснити тим  станом деморалізації, який панує  в їхніх рядах. Як то кажуть: «знає кицька чиє сало з’їла». Хоча деякий нормативний інструментарій в руках парламентарів є і можна лише дивуватися, що опозиція його не використовує.  Зокрема, про це йдеться у частині першій статті 29 парламентського статуту дій:     

«У разі порушення головуючим на пленарному засіданні вимог цього Регламенту народний депутат має право невідкладно або після закінчення розгляду питання порядку денного пленарного засідання Верховної Ради звернутися до головуючого на пленарному засіданні із зауваженням про допущені ним порушення для негайного їх усунення».

Взагалі те, що подекуди робиться зараз в парламенті, тягне на більш сувору норму частини другої цієї статті, але поки що практично жодного разу депутати не скористалися навіть вищенаведеним положенням, що вже тоді говорити про необхідність підтримки звернення двома депутатським фракціями. Можемо лише згадати, як одного разу народний депутат Світлана Заліщук зчинила певний бунт, намагаючись привернути увагу зали і керівництва Ради до фактів неособистого голосування. Але зробила вона це через деякий час після закінчення відповідного голосування, коли вже навіть почався розгляд наступного питання порядку денного. Діяти треба було іншим чином, а саме подати письмову заяву про такий факт і далі справа мала бути йти відповідно чатинам 5-10 статті 48 Регламенту.

Пояснень чому народні депутати ставляться відносно лояльно до таких порушень, крім того, що було сказано про відсутність реакції опозиційних фракцій, є доволі багато. В першу чергу, таке відбувається, виходячи із гасла «Батьківщина в небезпеці і нам не до виконання різних казуїстичних забаганок!» Як би тут не передати куті меду і не скотитися до іншого гасла, яке панувало за вождя всіх народів і батька всіх радянських фізкультурників – «Суд має бути скорий та правий!»

Проте мені здається,  що насамперед це поясняюється дуже приземлено, а саме елементарним, або більш тактовно, певним  незнанням  Регламенту.