Презентація тіньового звіту (Shadow Report) «Створення об’єднаних територіальних громад в Україні 2015-2017»

Птн, 20/04/2018 - 17:15

18 квітня 2018 року на засіданні Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Лабораторією законодавчих ініціатив було презентовано Shadow report (тіньовий звіт) щодо створення об’єднаних територіальних громад в Україні у період 2015-2017 років.

Тіньовий звіт презентувала Тетяна Чернуха, програмна координаторка Лабораторії законодавчих ініціатив. Дослідження підготовлено в рамках Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.

 

Презентуючи дослідження, Тетяна звернула увагу на проблеми, пов’язані з законодавчим забезпеченням реформи децентралізації в Україні.

Першою з проблем законодавчого регулювання процесу об’єднання територіальних громад є проблема утворення територіальних громад навколо міст обласного значення. Сутність цієї проблеми має подвійну природу. З одного боку, створення нової територіальної громади з центром у місті обласного значення вимагає проведення нових виборів міського голови та міської ради, що у більшості випадків суперечить інтересам чинного депутатського корпусу та міських голів. Механізм вирішення цієї проблеми досить простий і полягає у законодавчому визнанні територіальних громад міст обласного значення спроможними a priori, а відтак відкривається шлях утворення об’єднаних територіальних громад шляхом приєднання до міської територіальної громади громад навколишніх сільських або селищних громад. З іншого боку, розуміючи необхідність об’єднання з міськими громадами, територіальні громади сіл висловлюють обґрунтовані побоювання стосовно того, що у разі приєднання вони взагалі не матимуть власного бюджету, а органи місцевого самоврядування міської громади не будуть звертати увагу на їх проблеми.

Другою відчутною проблемою, яка виявилась вже у процесі створення об’єднаних територіальних громад, є проблема забезпечення реальної спроможності новостворених об’єднаних громад.

Відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року №214, спроможна територіальна громада – територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об’єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

            Ключовим моментом тут виявляється наявність відповідних кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури.

            Фактично, у процесі створення об’єднаних територіальних громад ми маємо справу з трьома видами спроможності.

  • По-перше, це потенціальна чи розрахункова спроможність, якою мають володіти громади, визначені такими відповідно до перспективного плану
  • По-друге, це спроможність, яка юридично визнається Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 9 Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад”
  • По-третє, це реальна спроможність, яка визначається вже після того, як об’єднана територіальна громада сформована і показує певні результати діяльності

            Як виявилося на практиці, потенціальна, юридично визнана та реальна спроможність збігаються, як правило, тільки для ОТГ, утворених навколо населених пунктів, які є районними центрами. Натомість створення сільських об’єднаних територіальних громад навколо населених пунктів, які не мали статусу адміністративних центрів, одразу викликає проблему якісного кадрового забезпечення органів місцевого самоврядування.

Ще одним доволі спірним моментом у визначенні спроможності об’єднаних територіальних громад є положення частини четвертої статті 9 Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад”, відповідно до яких Кабінет Міністрів України може визнати об’єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад. Фактично законом визнано можливість юридичного визнання спроможними територіальних громад з потенційною спроможністю лише у половину від максимально можливої. Зрозуміло, що це зроблено з метою уникнення штучного гальмування процесів об’єднання, але з іншого боку це шлях до створення потенційно неспроможних громад.

У даному контексті варто згадати один із принципів об’єднання територіальних громад, а саме принцип добровільності. Якщо проаналізувати відповідні закони, то можна переконатись, що добровільність, як така, існує лише в одному аспекті – виборі моменту об’єднання чи приєднання. З точки зору територіальної, добровільність обмежена принципом спроможності. Спроможність же потенційних об’єднаних територіальних громад визначається адміністративним способом через формування перспективного плану територій громад відповідно до статті 11 Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад”. Крім того, добровільність обмежується і адміністративно-територіальним критерієм, а саме тим, що об’єднання є можливим лише в межах існуючих областей.

Попри те, що об’єднання територіальних громад є процесом умовно добровільним, досить часто фактор добровільності перешкоджає реформі. Особливо це стосується перспективних громад, в яких налічується 2 – 3 рівнозначних за своїми можливостями населених пункти, які можуть бути адміністративними центрами об’єднаних громад. Як правило, керівництво цих громад вважає, що адміністративний центр має бути розташований саме в їх населеному пункті і категорично відкидає ідею створення адміністративного центру в іншому місці.

 

До іншого важливого чинника під час формування спроможних територіальних громад є окреслення меж їх територій, які визначаються з дотриманням таких вимог:

  • територія спроможної територіальної громади має включати території територіальних громад, що входять до її складу, та бути нерозривною;
  • спроможні територіальні громади розташовуються у межах території однієї області та у разі можливості одного району. Разом з тим законом дозволено об’єднання суміжних громад, які знаходяться в різних районах і не допускається обмеження їх законних прав.

Найчастіше добровільне об’єднання громад протягом 2015-2017 рр. відбувалося відповідно до перспективного плану. Таке об’єднання давало громадам отримати новий правовий статус територіальної громади з повноваженнями міст обласного значення та прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом.

«На наш погляд, 2018 рік має стати крайнім строком добровільного об’єднання територіальних громад, –  наголосила Тетяна Чернуха, – Перехід з 2019 року до адміністративного способу формування об’єднаних територіальних громад, з одного боку, має підштовхнути тих, хто вагався, поквапитись із добровільним об’єднанням до кінця 2018 року, а з іншого – вирішити проблеми з утворенням міських об’єднаних територіальних громад».

«Одночасно, ми б рекомендували уряду і всім залученими в реформу гравцям, не боротися з вже створеними малими і потенційно неспроможними ОТГ. У них має бути право приєднатися до іншої, більш спроможної громади. Формувати такий дизайн, який вони самі вважають найбільш ефективним. Принаймні до того моменту, коли реформа буде завершена прийняттям закону про новий адміністративно-територіальний устрій», – підсумувала Тетяна.