Програма USAID РАДА представила Парламенту рекомендації з впровадження парламентської реформи у частині покращення якості законодавчого процесу

Срд, 13/12/2017 - 12:00

Програма USAID РАДА та Апарат Верховної Ради України провели конференцію «Роль Парламенту, Глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу». Мета заходу, який зібрав представників Апарату ВРУ, секретаріатів комітетів, народних депутатів, експертної та донорської спільноти – актуалізувати проблему реалізації парламентської реформи, виробити рекомендації за ініціативи Програми у співпраці з експертами та Парламентом, що зможуть суттєво підвищити якість законодавства. 

Підвищення якості законодавчого процесу - один з головних елементів парламентської реформи -  є нагальною вимогою сьогодення з огляду на необхідність проведення в державі низки актуальних правових реформ у різних сферах суспільного життя, що вимагає оптимальної організації саме законодавчої процедури. Експерти визначають кілька факторів, які зумовлюють проблему розробки та прийняття неякісного законодавства. Це, насамперед, відсутність стратегічного бачення формування та реалізації державної політики. Окрім того, це – «законодавчий спам» (надмірна кількість законопроектів, поданих до ВР України, які суперечать чинному законодавству, є розбалансованими, не направлені на вирішення проблеми, що унеможливлює їх імплементацію). Важливими чинниками також є низька роль Апарату Верховної Ради в законодавчому процесі та слабкий рівень залученості всіх зацікавлених сторін на всіх етапах законотворчого процесу.  Низький рівень дотримання конституційних та регламентних вимог у законодавчій діяльності та вплив поза правових чинників на волевиявлення парламенту щодо тих чи інших законів, що прямо впливає на якість як цього процесу, так і ухвалюваних у результаті законів.  Всі ці чинники призводять до того, що закон перестає бути інструментом реалізації державної політики, оскільки не ставить перед собою завдання вирішення певної проблеми, що нівелює його практичну цінність.

 

Задля вирішення зазначених проблем Місією П. Кокса була запропонована «Дорожня карта щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України», де прописані рекомендації, затверджені Постановою Верховної Ради України від 17 березня 2016 року. З метою сприяння реалізації парламентської реформи у період з жовтня по листопад 2017 року Програма USAID РАДА провела серію дискусій про парламентську реформу за участю народних депутатів України, працівників Апарату ВР України, представників Уряду, експертів та громадськості. Тематика публічних дискусій охоплювала проблеми здійснення контрольних функцій парламенту, взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади у законотворчому процесі, посилення ролі комітетів та Апарату ВР України, створення відокремленої парламентської служби, вирішення проблеми процедури голосування, ролі супровідних документів у законодавчому процесі. Рекомендації, вироблені за результатами цих обговорень, лягли в основу документа, який передано до Парламенту. 

 

Ігор КогутДиректор Програми USAID РАДА

Очевидно, що реформа парламенту та Дорожня карта реформ, підготовлена місією Європейського Парламенту на чолі з Петом Коксом передбачає більшу координацію та співпрацю між Парламентом, Главою держави, Урядом та громадськістю на етапі до проектної підготовки ініціатив (білі книги, дискусії стосовно стратегії політик), але й саме дотримання регламентної процедури потребує серйозної й тривалої розмови. Потрібно говорити та пояснювати суспільству, щоб формувати запит на більш якісний підхід до формування законів. 

 

Оксана Сироїд, Заступник Голови Верховної Ради України

Якщо виконавча влада випадає з парламентського контролю, виникає загроза для прав і свобод людини та якісного законотворення. В Україні існує проблема партійної системи: партії мають творити проекти рішень, які в короткостроковій чи у довгостроковій перспективі дозволяли системно змінювати державу.
Уряд повинен нести відповідальність за рішення, які пропонуються до парламенту. Ми бачимо проекти рішень, які подаються за ніч чи кілька годин до обговорення, таким чином дуже рідко маємо можливість обговорити сам задум.
Уряд не дає бачення. Якщо немає політики Уряду, з якою він готовий прийти в парламент та представити її у парламенті для всього суспільства, маємо проблему низькоякісного законодавства.

Діалоги Жана Моне надають спроможність говорити, чути, досягати консенсусу, усвідомлюючи спільний інтерес.

 

Томас Е. Уайт, Директор Офісу з питань демократії та врядування, USAID

Сполучені Штати через програму USAID РАДА та діалоги Жана-Моне готові підтримати реалізацію кількох швидких кроків, які Парламент міг би досить легко здійснити. По-перше, перейти до концепції законодавчого процесу "від початку до кінця", зелених газет, а потім до білих книг і, нарешті, законопроектів. Це посилить якість законодавчого процесу та покращить координацію між законодавчою та виконавчою гілками влади. По-друге, змінити правила процедури для забезпечення збалансованого представництва коаліції та опозиції у законодавчому процесі. По-третє, повністю впровадити програму стажування у парламенті. Це чудово, що ви прийняли Резолюцію про надання стипендій для інтернів, але давайте повністю інституціоналізуємо цю програму. Агентство США з міжнародного розвитку з гордістю підтримує цю Програму вже більше двох десятиліть. 

 

Віктор Лях, Президент Фонду Східна Європа

Нам потрібно використовувати інноваційні інструменти для залучення громадськості до законотворчого процесу. Окрім того, комунікувати процеси, які відбуваються в парламенті, щоб громадяни відчули, що парламент працює для них.
Законодавчий процес ми маємо бачити узгодженим, унормованим з урахуванням інтересів всіх стейкхолдерів.

Пропонуємо створити постійно дієвий майданчик для обговорення якості законодавчого процесу.

Перша сесія

Законодавчий процес «від початку до кінця»

Білі Книги, реєстрація законопроектів, стадії законодавчого процесу, механізм Президентського вето

Спікери:

Ігор Коліушко, Голова Правління Центру політико-правових реформ

В країні не відбулося домовленості, хто формує державну політику, хто є основним автором документів державної політики, з яких документів складається державна політика. Законодавчий процес виступає одною з форм реалізації державної політики.
Конституція визначає, що Верховна Рада затверджує програму діяльності Кабінету Міністрів України (це є основний документ, який окреслює і формалізує державну політику, яка реалізується в країні).

Відповідно вся діяльність КМУ має бути направлена на виконання програми діяльності КМУ, а парламент має здійснювати законодавче забезпечення цієї державної політики, і тут не має бути двох різних документів.

 

Аркадій Нижник, Перший заступник керівника Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України

Нинішній Регламент Парламенту не приведений відповідно до Конституції, що призводить до несистемного законодавства. Окрім цього, ми не маємо узгодженого між Урядом, Президентом і Парламентом єдиного плану законодавчих робіт з пріоритетності тематик.

 

Джонатан Мерфі, Менеджер проекту ЄС/ПРООН «Рада за Європу»

Я думаю, що нам потрібно тісніше співпрацювати з Групою Реформування Верховної Ради та впровадити спільну робочу програму підтримки реформ. Я хотів би додати моє слово підтримку до справжньої системи обговорення законопроектів із використанням білих та зелених книг, залучаючи громадян, проводячи слухання по всій країні, а потім обговорюючи їх у парламенті, для досягнення консенсусу. Я б сказав, що діалоги Жана Моне надзвичайно позитивні для України. Для країни, яка стикається з різними зовнішніми загрозами, внутрішніми економічними труднощами та нестабільністю.

 

Сергій Лінецький,  Радник Першого заступника Голови Верховної Ради України, експерт Програми USAID РАДА

З 52 рекомендацій Дорожньої карти Пета Кокса практично всі не потребують змін до Конституції. Вони можуть бути реалізовані шляхом прийняття законів або підзаконних нормативно-правових актів.
Ці рекомендації мають зовнішній характер, вони мають переконувати західних партнерів що парламент рухається у напрямку імплементації реформ. На превеликий жаль не зроблено жодного кроку для підвищення якості законодавчого процесу. Я б хотів висловити пропозицію підійти системно до моніторингу стану виконання рекомендацій.

 

Олександр Заславський, Заступник Голови Ради Лабораторії Законодавчих ініціатив

Законодавче обговорення перед першим читанням за пропозицією голови Верховної Ради України або ініціатора законопроекту обговорення не відбувається. Необхідно повернутися до закону про нормативно-правовий акт, який би розмежував сфери законодавчого регулювання та підзаконної нормотворчості та дозволив вирішити проблему.

Необхідно переглянути статут програми діяльності Уряду. При відсутності ефективної системи моніторингу і оцінки в уряді цей документ перетворюється на декларацію.

Білі книги, в яких треба прописати план звітування в парламенті.

Запровадження механізму політичної узгодженості будь-яких нових ініціатив (обговорення треба починати на стадії законотворчості). Необхідна перевірка на політичну відповідність, і лише після цього відповідна аналітична робота та узгодження позицій зі стейкхолдерами.

Діджитал механізми вирішення проблем: електронний комітет, електронна погоджувальна рада, Управління Комп'ютеризованих Систем розробляє ресурс «Електронний законопроект» - уніфікована платформа для реєстрації усіх законопроектів усіма суб’єктами законотворчої ініціативи.

Коментарі:

Юрій Ганущак, Народний депутат України

Нам необхідно посилити роль комітетів. У мене є пропозиція віддати голосування за поправки в комітети, тому що вони є компетентними.

 

Оксана Продан, Народний депутат України

Політичний консенсус є запорукою голосування «ЗА» Законопроект. Пропозиція виконувати Регламент, тоді парламентська реформа не буде потрібною. 

 

Антон Геращенко, Народний депутат України

Існує проблема коли важливі закони виносяться за день до голосування і депутати не встигають читати їх, тому потрібно удосконалити процес і дати можливість ознайомитися із текстом.

Юрій Мірошниченко, Народний депутат України

В Україні низька якість законодавства: депутат не має належної кваліфікації, щоб оцінити ініціативу з технічного завдання системного бачення державної політики. Відсутня системність і узгодженість
Чи може депутат додати якості? Комітети не працюють з депутатами. Вони аналізують законодавчі ініціативи, коли вони зареєстровані та занесені в комітет.
Проблеми виникають через брак кваліфікації. Не варто обмежувати індивідуальну законодавчу ініціативу
Треба вдосконалювати саму процедуру. Технологія має передбачити стимулювання законодавчої ініціативи та одночасно бути фільтром щодо якості законодавчої ініціативи. Цикл публічної політики: ідентифікація проблеми, зелені книги, білі книги.

Технологія зобов’язує депутата працювати зі стейкхолдерами та давати відповіді на суспільні виклики.
Міжфракційне об’єднання «За впровадження повного циклу публічної політики» проти ухвалення закону про законотворчу діяльність.
внести зміни до регламенту де перед реєстраційний етап підготовки закону внести як обов’язковий.
Нам треба використати ефективну, дієву в багатьох європейських країнах модель публічного циклу публічної політики та імплементувати її.

Сергій Мельничук, Народний депутат України

Друга сесія

Роль провідних акторів у законодавчому процесі:

Побудова консенсусу між суб'єктами законодавчого процесу, співпраця між парламентом і урядом, участь громадськості

Спікери:

Анатолій Бондарчук, керівник проекту Громадянської мережі ОПОРА з моніторингу парламенту в рамках Програми USAID РАДА

Я думаю, що потрібно обмежувати кількість співавторів законопроекту, і це частково може вплинути на те, щоб законопроектів реєструвалося менше, відповідно, в результаті, це поліпшить якість попереднього розгляду в комітетах і відповідно допоможе все-таки більш вдумливо і, можливо, більш якісно обговорювати ці законопроекти та голосувати за них вже у стінах парламенту.

 

 

 

Мері О'Хеген,  Директор Національного Демократичного Інституту в Українi (NDI)

Нам потрібно заохочувати тих, хто зараз не при владі, брати участь і усвідомлювати, що майбутнє інституцій теж в їх руках. Це актуально в українському контексті. Беручи до уваги європейські прагнення України, цей процес покликаний допомогти політичним лідерам зрозуміти культуру консенсусу в європейських установах. Це може допомогти побудувати більшість за конкретними пропозиціями щодо реформ. Для того, щоб політичні угруповання дійсно досягли консенсусу навколо ключових довготермінових проблем, і мати можливість формувати власні внутрішні угоди та дотримуватися їх, потрібен час. Я бачу місце для досягнення консенсусу на етапах, які підвищать незалежність парламенту як інституту. 

Максим Лациба, Керівник програми розвитку громадянського суспільства Українського незалежного центру політичних досліджень

  • основною точкою залучення громадськості це має бути профільний комітет, саме там треба залучати громадськість, у комітеті треба проводити аналітичну роботу. Деякі комітети практикують експертні ради
  • право акредитації на засідання комітету та право на виступ (залежно від комітету)
  • комітетські слухання. на комітетських можна сформулювати порядок денний для комітету. Я закликаю користуватися цим механізмом
  • парламентські слухання: резолюція рідко виконується, оскільки Уряд не сприймає цю резолюцію. Пропоную посилити її правовий статус.
  • повернути практику «відкрита платформа»: представники фракцій і громадськості можуть співпрацювати
  • електронні консультації: недовіра громадськості до платформи
  • законопроект публічні консультації в Україні (ще не зареєстрований): унормування процедури консультації щодо нормативно-правових актів

 

Ключові аспекти забезпечення законодавчого процесу

Підвищення ролі Апарату та комітетів Верховної Ради України у законодавчому процесі, експертна та аналітична підтримка, створення відокремленої парламентської служби

 

Спікери:

Андрій Ришелюк, Заступник керівника Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України

Запровадити стандарти обґрунтування законопроектів: 

  • яким чином обґрунтувати необхідність законопроекту
  • яким чином обґрунтовувати оптимальність рішення
  • мають бути стандарти розрахунків (фінансово-економічне обґрунтування законопроектів)
  • громадські організації мають розробити методичні рекомендації, що треба робити (обґрунтовувати законопроект) і як (в контексті фінансово-економічного обґрунтування)
  • кількість пленарного часу жорстко лімітована

 

Олександр Матвійчук, Керівник секретаріату Спеціальної контрольна комісія Верховної Ради України з питань приватизації

Коментарі:

Анатолій Пивовар, Перший заступник керівника Головного організаційного управління Апарату Верховної Ради України

Уряд має дати плани законопроектних робіт в комітети. 

 
 
 
Фотогалерея конференції за посиланням.

 

Рубрика: