Аналіз нинішнього стану реформування українського парламенту

Після Революції Гідності постало питання про всебічну реформу роботи парламенту шляхом прийняття регламентних змін. З одного боку це було викликано необхідністю приведення регламентних положень у відповідність до тексту Конституції, ухваленого наприкінці лютого 2014 року, а саме, коли відбулося повернення до редакції Конституції станом на грудень 2004 р. Доцільним є реформування Регламенту шляхом повернення до редакції, що існувала до внесення змін від 16 жовтня 2010. Вказані зміни до Конституції були внесені 21 лютого 2014 року, а проект Закону №5522 «Про внесення змін до Регламенту», який мав на меті встановити відповідність між Регламентом і новим текстом Конституції було подано через 3 роки, – 9 грудня 2016 року. Але до цього часу так і не зроблено спроби включення цього технічно необхідного законопроекту до порядку денного парламенту 6 скликання.

Більше того, з невідомих причин цей законопроект було передано на розгляд Венеціанської комісії, незважаючи на відсутність новизни пропонованих у ньому положень. Також варто зауважити, що вищезазначений проект закону не передбачає унормування правового статусу опозиції та не містить в собі положень, що регулюють механізми реалізації інтересів електорату, які вона представляє у парламенті, хоча у попередній редакції Регламенту такий механізм був у наявності. Крім того, авторами була використана бланкетна норма в контексті опису процедури формування, діяльності та припинення існування коаліції депутатських фракцій. Хоча частиною 9 статті 83 Конституції це унормовується наступним чином: «Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України», що засвідчує те, що дане питання лежить в компетенції не лише коаліційної більшості, а всього парламенту.

За час роботи Верховної Ради 8 скликання було прийнято 14 законів про внесення змін до Регламенту, два з яких стосуються власне реформування нормативної бази діяльності парламенту: перший встановлює мінімальну кількість народних депутатів, які можуть створити депутатську групу (одночасно це число визначає межу існування фракцій та груп); другий стосується унормування строків, коли може відбутися остаточне прийняття тексту попередньо схваленого законопроекту про внесення змін до Конституції.

Всі інші 12 законопроектів, де зокрема були внесені зміни до Регламенту, є спеціальними законопроектами, в яких питання Регламенту є визначальними, як Закон України «Про Вищу раду правосуддя» тощо.

У законопроектному портфелі Ради наявні проекти законів, направлених на впровадження необхідних змін для поліпшення роботи парламенту, але будь-які спроби внесення їх до порядку денного не підтримуються залою. Наприклад пропозиція про відміну перерви засідань з 12:00 до 12:30  5 разів за час роботи 6 сесії не була ухвалена народними депутатами. Проте варто зазначити, що для парламентарів відсутні обмеження щодо їх перебування в сесійній залі, адже кожен з них окремо може у будь-який момент залишити залу, і таким чином нагальність потреби саме гуртового виходу не має серйозного підґрунтя. Схожі ситуації відбуваються з іншими спробами внесення змін до Регламенту.

Тож постає питання здатності парламенту реформувати країну за відсутності політичної волі до внесення коректив в організацію своєї власної роботи.

Треба також відзначити, що певною мірою це пояснюється тим, що регламентний комітет не опрацьовує належним чином подані законопроекти: з 64 законопроектів, які сьогодні знаходяться на розгляді в регламентному комітеті, присвячених змінам до Регламенту, лише 21 має висновки комітету. Більше того, законопроект 6059, суб’єктом законодавчої ініціативи якого є Голова Верховної Ради, а також проект закону 4696, поданий керівниками фракцій, що пропонує зміни задля унормування роботи парламенту, були включені до порядку денного без висновку комітету та не мають його до цього часу.

Жоден з вказаних 64 законопроектів, судячи з динаміки їх підготовки та власне розгляду, має низьку вірогідність їх прийняття.

Схожа перспектива чекає також на імплементацію пропозиції дорожньої карти Європейського Парламенту щодо реформування вищого законодавчого органу України. За час головування попереднього спікера парламенту була прийнята постанова щодо вищезазначеної пропозиції, але на сьогодні жоден законопроект в рамках цієї тематики не пройшов процедури першого читання.

Певною мірою це пояснюється деякими недоліками пропозицій комісії Пета Кокса. З проведеного аналізу щодо 52 пропозиції вищезгаданої Дорожньої карти, можна зробити висновок, що певна кількість цих пропозицій або вже здійснена, або не є  релевантною щодо їхньої реалізації. Повторний перегляд зазначених ідей дозволить зосередитись на дійсно перспективних настановах Дорожньої карти для реформування парламенту.

3-5 пропозиції корелюють з нормами статей 91-93 Регламенту ВР України, яких у своїй повсякденній практиці дотримуються Апарат та комітети Верховної Ради. З іншого боку, навряд чи можна вважати доцільним перекласти вирішення питань щодо змістовної повноти матеріалів, які подаються разом із законопроектами, на Апарат ВР. Апарати комітетів і експерти готують за дорученням комітетів пропозиції та висновки, а прийняття рішення про подальшу долю законопроекту після його реєстрації повністю покладається на народних депутатів.

Тому варто зазначити, що рекомендації, закладені в цих трьох пропозиціях щодо якості законопроектів загалом виконуються належним чином та не потребують регламентних змін. Але питання зменшення «законодавчого цунамі», поряд з тими пропозиціями, які закладені в Дорожній карті, вимагають також впровадження  інших змін Регламенту. Народними депутатами внесені законопроекти, які спрямовані на поліпшення та прискорення законодавчого процесу в цьому сенсі. Прикладом таких пропозицій є: подання листів підтримки проектів законів, прийняття проміжних рішень в процесі прийняття законів та інших актів Верховної Ради простою більшістю від тих, хто взяв участь у голосуванні. Схожа рекомендація є також і в пропозиціях комісії Пета Кокса.

Пункт дорожньої карти щодо коментування громадськістю законопроектів в рамках «Відкритого парламенту» варто поглибити з тим, щоби комітети в своїй роботі приймали до розгляду (в першу чергу це стосується другого читання) пропозиції громадських об’єднань та експертного середовища. Це потребує певного юридичного оформлення, але така вимога не є перешкодою щодо імплементації вищезазначеної рекомендації. Дана ідея зумовить створення лобістського середовища для громадського сектору, який співпрацює з комітетами.

Постає питання доцільності імплементації пропозиції №7 Дорожньої карти, яка передбачає виділення окремого часу для розгляду законопроектів, де суб’єктами законодавчої ініціативи виступають народні депутати. Вочевидь експерти комісії Кокса з української сторони не були поінформовані про дані щодо опрацювання проектів законів в Раді. Із загальної кількості опрацьованих актів Верховної Ради за час роботи 8 скликання, кількість яких становить 2994, 76,5 відсотків з них складають саме законопроекти народних депутатів.

Суперечливою виглядає вимога 8 пропозиції дорожньої карти щодо гарантування достатньої кількості часу для розгляду законопроектів комітетами ВР України. Під час роботи шостої сесії 8 скликання парламенту зі 102 робочих днів 34 повністю було відведено на роботу в комітетах, що складає рівно одну третину. Питання щодо того, чи вистачає цього часу для опрацювання законопроектів в комітетах набуває риторичного характеру.

Також вищезгадане стосується питання розподілу посад в органах Верховної Ради між фракціями, групами та народними обранцями, що не входять до складу фракцій (груп). Комісією Кокса пропонується застосувати для цього метод Д’Ондта, який використовується в зарубіжній практиці. Варто зауважити, що метод Д’Ондта дає певну, хоча і невелику перевагу політичним силам, які отримали суттєву підтримку виборців. Тож доцільним, на нашу думку, є застосування методу Сент-Лаг’ю. Проте дослідження, виконане співробітниками Програми Рада показало, що розподіл посад у парламенті 8 скликання, здійснений відповідно до кількості мандатів, отриманих членами окремих фракцій  та груп дає схожі результати, що і вказаний перший метод. Однак, в якості критерію розподілу була використана не кількість голосів, отриманих політичними силами, що створили фракції та групи, а саме кількість отриманих мандатів. У разі обрання першого критерію, постала б проблема підрахунку голосів, отриманих за пропорційною системою разом з голосами, одержаними за мажоритарній складовою. Адже у парламенті наявні депутати, які перемогли на своїх округах, маючи доволі низький за абсолютною величиною відсоток голосів. Деякі з них пройшли у ВР, отримавши 15% від загальної кількості голосів.

Також не був підтриманий залою законопроект, в якому була висвітлена пропозиція комісії Кокса щодо зменшення кількості комітетів. Але, на нашу думку, зазначення чітко визначеної кількості комітетів у вищезгаданому законопроекті є недоцільною. Більш прийнятною для зали виглядала би пропозиція, сформульована наступним чином: кількість комітетів повинна дорівнювати кількості міністерств в  Уряді, сформованому одночасно з визначенням переліку комітетів Ради на початку скликання. Крім цього зазначається кількість комітетів, в компетенцією яких є регулювання сфер, не дотичних до профілю міністерств: права людини, свободи слова, права національних меншин тощо. Перелік таких додаткових комітетів встановлюється на початку кожного скликання, та варто вказати, що ця реформа буде імплементована, починаючи з наступного скликання парламенту. Неврахування цих чинників стало причиною відмови Верховної Ради розглянути таку пропозицію.

Отже, варто провести повторний аналіз пропозицій комісії Пета Кокса з тим, щоби звузити кількість рекомендацій, які варто опрацьовувати в подальшій роботі з впровадження реформування парламенту. Це дозволить сконцентруватися на нагальних проблемах змін ВР.

Важливо, щоб прихильники парламентської реформи довели, що необхідність змін в роботі Верховної Ради є такою ж важливою і нагальною, як і всі інші реформи. Вимога боротьби з корупцією, пенсійна, судова реформи та реформа охорони здоров’я були предметом дебатів у суспільстві та експертному середовищі. Громадський сектор, зокрема РПР систематично та наполегливо здійснюють заходи щодо реформування України, але вони практично не опікуються питаннями реформування парламенту. Необхідно, щоб такі вимоги  були в переліку серед рекомендацій зарубіжних партнерів щодо реформування української політичної системи.

Хоча така настанова не є передумовою отримання Україною траншів МВФ, але це питання є важливим та його вирішення має стати вимогою громадськості.

Альона Гурківська

Володимир Крижанівський