Загальний моніторинг шостої сесії Верховної Ради України восьмого скликання

Загалом протягом шостої сесії Верховної Ради України восьмого скликання не відбувалося грубих порушень Регламенту Верховної Ради, тому подаємо аналіз роботи Верховної Ради України на предмет дотримання Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» за окремими складовими роботи парламенту, де зазначимо позитивні та негативні явища, які спостерігалися нами в процесі моніторингу роботи Ради.

Моніторинг роботи Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп)

  1. Погоджувальна рада депутатських фракцій (депутатський груп) (далі – ПР) має таку назву у відповідності до заголовку Глави 14 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (далі – Регламент). Проте, не дивлячись на наші звернення, прес-служба Верховної Ради анонсувала засідання вище зазначеної як Погоджувальної ради голів депутатських фракцій та голів комітетів, що не регламентовано Законом.
  2. На сайті ВРУ до цього часу не розміщується інформація про питання, які запропоновано до розгляду на черговому засіданні ПР, та відповідно відсутні , які мали бути підготовлені до засідання, що визначено частиною 13 статті 73 Регламенту. Така ситуація знижує рівень відкритості цієї складової роботи парламенту.
  3. Пропозиції для розгляду на черговому засіданні ПР переважно оголошуються представниками відповідних органів Верховної Ради не за 4 дні до проведення чергового засідання ПР (як це зазначено в частині 12 статті 73 Регламенту), а представниками цих органів (комітетів та тимчасових слідчих комісій).
  4. На засіданні не здійснюється процедура ухвалення порядку денного як це зазначено в частині 10 вищезазначеної статті Регламенту, з чого можна зробити висновок, що ПР набуває характеру PR-акції для її членів.
  5. Системного характеру набуло явище, коли виступаючі використовують надану їм можливість оголошувати пропозиції (щодо внесення певних законопроектів до порядку денного) для виголошення політичних заяв, що є порушенням вимог частини 1 статті 26 Регламенту ВРУ, при цьому головуючі на засіданні ПР не зупиняють промовців.
  6. Варто зауважити, що жодного разу під час засідань ПР представниками депутатських фракцій (депутатських груп) не пропонувалися, а тому і не розглядалися пропозиції щодо визначення теми «години запитань до Уряду» (далі – Година) як цього вимагає частина 3 статті 229 Регламенту.

Моніторинг проведення засідань ВРУ

Загалом проведення засідань Парламенту здійснювалися у відповідності до вимог Регламенту, але водночас як самі парламентарі, так і експерти відзначають низький коефіцієнт корисної дії роботи Ради безпосередньо в сесійній залі. Тому наголосимо на тих відступах від вимог законодавчої процедури, які призводять до зниження ефективності роботи законодавчого органу.

  1. Насамперед варто акцентувати увагу на фактах недотримання строків на певних етапах законодавчого процесу. Суттєво скорочуються строки розгляду законопроектів комітетами. Непоодинокими є випадки, коли народним депутатам надається один-два дні для розгляду матеріалів до законопроектів, що виносяться для обговорення на пленарне засідання. Це ж стосується і того, що законопроекти розглядаються безпосередньо в залі без висновків комітетів, експертних оцінок тощо.

Така практика свідчить про необхідність внесення змін до Регламенту, які дозволяли б, але лише в окремих випадках, скорочувати до мінімуму, закладені в Регламенті часові настанови щодо термінів розгляду Регламентних процедур. Але дана вимога має підкріплюватися також і надзвичайними регламентними заходами. Наприклад у разі виникнення такої ситуації варто застосувати механізм ad-hoc, але з вимогою суттєвого збільшення необхідної кількості голосів для прийняття рішень про таке одноразове відхилення від закладеної в Регламенті процедури: зокрема наявною є вимога про прийняття такого рішення конституційною більшістю від складу Ради.

Імовірно депутати, що не підтримають вищезазначену пропозицію, будуть апелювати до статті 91 Конституції України, де визначено, що ВРУ приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, але така норма не обмежує нормативні вимоги щодо кількості голосів для прийняття рішень стосовно процедури.

  1. Варто зазначити, що головуючі на засіданнях та народні депутати досить часто роблять суттєві відступи щодо виконання регламентних норм. Так наприклад, протягом останніх сесій практично у всіх аспектах відбувається порушення норм положень Регламенту стосовно проведення «години запитань до Уряду», проте існує можливість унормування наявного формату здійснення такого механізму (ad hoc) у разі вимоги про одноразовий відступ від процедури проведення «Години» (відповідно до статті 228-230 Регламенту ВРУ) на початку засідання.
  2. Також були наявні прецеденти, коли обговорення законопроектів затягувалися в часі (мова йде про перше читання). Головуючі не користуються нормою частини 3 статті 32, згідно з якою Головуючий на пленарному засіданні оголошує пропозицію щодо тривалості часу розгляду питання порядку денного пленарного засідання, і, у разі наявності заперечень зали, ухвалюється процедурне рішення щодо тривалості обговорення, яке приймається лише третиною від конституційного складу Ради.
  3. Практика роботи парламенту за період 6 сесії 8 скликання показує, що найближчим часом мають бути зроблені рішучі кроки щодо зупинення «законодавчого цунамі», яке знижує ефективність роботи парламенту. Варто акцентувати увагу на пропозиції, запропонованій у законопроекті 6640 (ініціатор – народний депутат Шинькович А.В.) якою передбачено, що нормативно-правові акти, зареєстровані народними депутатами, можуть передаватися для подальшого розгляду комітетами Верховної Ради лише у випадку їх підтримки певною кількістю депутатів (пропонується – не менше від кількості, необхідної для формування фракції) чи Урядом. В разі ж якщо законопроект не стосується внесення змін до чинних законів, то він має бути підтриманий не менше як двома фракціями парламенту.
  4. Варто надати народним депутатам можливість (як і Президенту України) скористатися преференціями, які мають законопроекти, що подаються з грифом «невідкладні». Для цього варто внести зміни до Регламенту, згідно з якими проект закону, суб’єктом ініціативи якого є народний депутат, автоматично вважається «невідкладним», якщо він має лист підтримки, підписаний більше ніж 90 народними обранцями. Тоді законопроект набуває преференцій, як і у випадку з законопроектами ініційованими Президентом, одразу після його реєстрації.
  5. Практика здійснення процедури другого читання при прийнятті законопроектів також вимагає нормативних змін. Станом на сьогодні наявні декілька ініціатив в законопроектному портфелі ВРУ, які дозволили б покращити як в часі, так і сутнісно цю складову процедури прийняття нормативно-правових актів. Так зокрема пропонується всі рішення, які приймаються під час розгляду в проекті законів другого читання (крім остаточного вердикту), ухвалювати більшістю від кількості народних депутатів, які безпосередньо взяли участь у голосуванні. Пропонується також розгляд пропозицій, поправок на предмет їх врахування за такою моделлю:

а) комітет врахував поправку: при обговоренні йдеться лише про відхилення цієї пропозиції, а не про прийняття рішення про підтвердження пропозиції;

б) комітет відхилив пропозицію: ставиться на голосування за наполяганням депутата- автора пропозиції рішення про її підтримку.

в) комітет не зміг прийняти рішення про врахування/відхилення пропозиції: у разі наполягання автора відбувається голосування щодо рішення стосовно підтримки пропозиції.

Як і в пункті «в» такі рішення вважаються прийнятими, якщо за них проголосувала більшість від тих, хто взяв участь у голосуванні, а отже натиснув клавішу «за». «проти» або «утримався».

  1. Кількість законопроектів, які не включені за рішенням зали до порядку денного сесії могла би бути суттєво зменшеною, якби таке рішення приймалося як процедурне (і відповідно до норми статті 49 Регламенту –  третиною від конституційного складу парламенту). Це суттєво розширило б можливості для роботи із законопроектами опозиції. Головним є те, що врешті-решт такий законопроект в цілому приймається більшістю від конституційного складу, проте це дає можливість опрацьовувати ініціативу опозиції і донести її до широкого громадського загалу.
  2. Велика кількість законопроектів вносяться протягом однієї сесії для розгляду в парламенті проектів законів щодо змін до кодексів (податкового, митного, бюджетного, кримінального та інших). Логічно було б приймати їх один або два рази за сесію в у зблокованого вигляді.
  3. Відзначимо, що головуючі на засіданнях парламенту під тиском народних депутатів вжили рішучих заходів стосовно тих народних обранців, які під час своїх виступів вдаються до виголошення політичних заяв замість сутнісного обговорення питання.
  4. Стосовно запитів народних депутатів існує проблема складності системи прийняття запитів до Президента, адже народний депутат як звичайний громадянин може надіслати звернення до Президента, яке на відміну від запиту, не потребує процедури голосування. Різниця тільки в тому, що відповідь на таке звернення вимагає більше часу, а по-друге може бути підписана іншою особою за дорученням Президента. Варто ухвалювати таке рішення одноразовим голосуванням як процедурне, тобто третиною від конституційного складу Ради.

Аналіз проведення «години запитань до Уряду»

Протягом останніх сесій Верховної Ради 8 скликання тенденція відходу від вимог статей 229, 230 Глави 38 Регламенту, присвяченій розгляду питань, пов’язаних з парламентським контролем за діяльністю Кабінету Міністрів України, набула системного характеру.

Як було зазначено, на ПР не відбувається обговорення теми наступної «Години», що не дає можливості фракціям та окремим народним депутатам належним чином підготуватися до ефективної участі в цьому парламентському заході.

  1. Отже, порушується норма частини 3 статті 229 Регламенту, якою визначено, що під час проведення «години запитань до Уряду» можуть обговорюватися лише питання з визначеної теми.
  2.  Жодного разу головуючі перед проведенням «Години» не повідомляли про відсутніх членів Уряду та причини їх відсутності, що є порушенням частини 1 статті 230 Регламенту.
  3. «Година» зазвичай починалася із неунормованих Регламентом виступів одного або декількох членів Уряду.
  4. І це в той час, коли нормою частини другої статті 230 визначено, що «Година» розпочинається з усних чи письмових запитань від представників депутатських фракцій та груп.
  5. Не виконувалося положення частини 3 статті 230 Регламенту, яким встановлено, що кожна депутатська фракція (група) має гарантоване право на одне усне (письмове) запитання. Більше того, головуючий одного разу навіть підкреслив, що фракції не мають розраховувати на це, що є грубим порушенням Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».
  6. Відповідно до норми частини 5 вищеозначеної статті лише після відповідей на запитання представників депутатських фракцій (груп) відводиться час для запитань народних обранців до членів Кабінету Міністрів України та відповідей на них. Практика ж була такою, що після позарегламентної  розгорнутої інформації від членів Уряду, весь час відводився для запитань депутатів. Така ситуація говорить про заниження ролі політичної структурованості парламенту.
  7. Врешті-решт на власне запитання до членів Уряду відводилося від 60 до 75% «Години», а вже про запитання від фракцій та груп навіть не йшла мова.

Така практика проведення «Години» істотно нівелює ефективність контролю парламентом дій виконавчої влади і знижує продуктивність роботи всього державного механізму.

Альона Гурківська

Володимир Крижанівський

співробітники Програми USAID Рада